PROBLÉMOVÉ OBCE O DOBROVOĽNÉ ZLUČOVANIE ZÁUJEM NEMAJÚ
24. duben 2020 Eleonóra Kováčová komentářeSlovenská republika je vzhľadom na svoju územnú rozlohu vysoko fragmentovaná. K 31. decembru 1989 bolo na Slovensku 2 694 obcí. V zmysle zákona o obecnom zriadení sa do roku 1991 vytvorilo až 2 835 miestnych samospráv – z nich 2 704 nemalo viac ako 5 000 obyvateľov, a 1 165 samospráv malo menej ako 500 obyvateľov. K 1. januáru 2020 na Slovensku v rámci miestnej samosprávy pôsobilo 2 890 obcí (vrátane mestských častí KE a BA až 2 927) a 141 miest; a v rámci regionálnej samosprávy 8 samosprávnych krajov, vyšších územných celkov.
PROBLÉMOVÉ OBCE O DOBROVOĽNÉ ZLUČOVANIE ZÁUJEM NEMAJÚ1. Zmeny v územnom usporiadaní
Skúsenosti z pôsobenia neúplného modelu územnej verejnej správy jednoznačne potvrdzujú, že absencia regionálnej úrovne územnej samosprávy brzdila racionálnu deľbu funkcií správy vecí verejných medzi štátnou správou a územnou samosprávou. V roku 2001 bola Ústava SR významne upravená a doplnená ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z., ktorým sa zmenila a významne doplnila Štvrtá hlava Ústavy SR o ustanovenia, ktorými sa umožnilo okrem obcí kreovať aj vyššie územné celky ako právnické osoby, ktoré samostatne hospodária s vlastným majetkom. Formovanie regionálnej úrovne samosprávy je aj naplnením záväzkov, ku ktorým sa Slovenská republika zaviazala ratifikáciou Európskej charty miestnej samosprávy – a síce budovať demokraciu na všetkých úrovniach, t. j. na úrovni obecnej, miestnej, regionálnej, národnej a nadnárodnej (Kováčová, 2014).
Na riešenie problematiky prirodzeného formovania regionálnej samosprávy sa postupne objavovali rôzne názory, ktoré pretrvali až dodnes. I napriek tomu, že vyššie územné celky majú za sebou už viac ako osemnásťročnú existenciu, a v roku 2017 vstúpili do ďalšieho nového päťročného funkčného obdobia, otázka členenia regionálnej samosprávy je neustále predmetom politických diskusií. Diskusia na túto tému pretrváva v spoločnosti už veľmi dlho, v podstate od jej samotného vzniku, t. j. od roku 2001. Doteraz však ani jedna politická reprezentácia nedokázala v tejto oblasti prijať také opatrenia, ktoré by zmenili doterajšie usporiadanie. Je však na mieste si uvedomiť, že legislatívny proces zmeny usporiadania územnej samosprávy je veľmi zložitý a zdĺhavý proces. Jeho realizácia môže trvať niekoľko rokov a môže byť spojená s množstvom nepredvídateľných prekážok. Skôr je žiaduce, začať o územnom usporiadaníuvažovať komplexne – naprieč celým Slovenskom. Model usporiadania územnej samosprávy bol nastavený v zákone NR SR č. 302/2001 Z. z. ešte v roku 2001, a od vtedy v podmienkach územnej samosprávy nedošlo k žiadnym zásadným zmenám. Ak sa má v spoločnosti rozvinúť kvalitná diskusia o vhodnom usporiadaní územnej samosprávy, tak potom za účasti všetkých zainteresovaných aktérov: predstaviteľov Vlády Slovenskej republiky; zástupcov samosprávnych krajov; zástupcov miest a obcí, ktoré sídlia na území samosprávnych krajov; predstaviteľov akademickej obce; politológov, ekonómov, sociológov, ako aj ďalších výskumníkov a odborníkov (Kováčová, 2018a). Dosiahnutie všeobecného veľkého konsenzu musí byť v záujme všetkých zúčastnených strán, avšak bez uprednostňovania politických, či osobných záujmov a cieľov. Ak bude predložená spoločenská objednávka na zmenu usporiadania samosprávnej úrovne, je nutné vypracovať komplexnú analýzu s prihliadnutím na jej potenciál, slabé a silné stránky. Rozhodujúcim ukazovateľom optimálneho modelu by malo byť i poznanie, prečo je aktuálny model usporiadania samosprávy nevyhovujúci a v čom by bol navrhovaný model lepší.
2. Problémy malých obcí
Problém je však potrebné začať riešiť „zdola“, t. j. riešiť problémy malých obcí.Vzhľadom na veľkosť rozlohy územia, je Slovenská republika vysoko fragmentovaná.
Aj komunálne voľby, ktoré sa v podmienkach Slovenskej republiky uskutočnili v rokoch 2014 a 2018 boli dôkazom toho, že tento stav je neudržateľný, a kompetentní sa budú musieť týmto problémom zaoberať. Napr. komunálne voľby, ktoré sa uskutočnili v novembri 2014 boli v porovnaní s predchádzajúcimi voľbami iné aj tým, že kandidáti skôr stavili na osobný kontakt s občanmi, a čiastočne boli ovplyvnení a motivovaní aj udalosťami na scéne veľkej politiky (Kováčová, 2016).
V niektorých obciach bol napr. iba jeden kandidát na starostu, prípadne žiadni záujemcovia. S týmto problémom sme sa mali možnosť stretnúť napr. v obci Ondavka, okres Bardejov na severovýchode Slovenska a v obci Ižipovce, okres Liptovský Mikuláš alebo v obci Harakovce, okres Poprad. V týchto obciach žiadny kandidát neprejavil záujem kandidovať na post starostu alebo poslanecký post. Jedná sa o obce s malým počtom obyvateľov –14, 16, 20 obyvateľov. Hlavne mladí ľudia odchádzajú do väčších miest za prácou, a v obciach zostávajú už iba ich rodičia, starí rodičia. Problémom obcí sú veľké dlhy a nízke príjmy. Obce sú zaťažené exekučným konaním, alebo sú v nútenej správe. V menších obciach starostovia vykonávajú svoju funkciu len na tretinový úväzok, poslanci sú bez odmien. Až 92 % obcí na Slovensku má menej ako 3 000 obyvateľov, a o dobrovoľné zlučovanie obcezáujem nemajú. Konkrétnejšie, asi každá desiata obec na Slovensku má menej ako 200 obyvateľov, od čoho sa odvíjajú napr. aj nízke príjmy z podielových daní. Obce tak nie sú schopné utiahnuť už existujúce výdavky, a aj napriek uvedeným faktom musia plniť ďalšie nové úlohy, ktoré im zo zákona vyplývajú.[1] Asi tretina obcí doslovne živorí, ich rozpočet je niekde na úrovni priemernej domácnosti. Problémom nie sú len finančné zdroje, ale i ľudské zdroje. Ďalším problémom pre malé obce je dostupnosť základných služieb pre obyvateľov – napr. v oblasti zabezpečenia dopravného spojenia, v oblasti zabezpečenia úloh na úrovniškolstva, ako i poskytovania služieb v oblasti zdravotníctva, sociálnych služieb a pod.
3. O dobrovoľné zlučovanie obce záujem nemajú
Obec má právo združovať sa s inými obcami na zabezpečenie úloh spoločného záujmu, ak predmetom ich združenia je dosiahnutie spoločných cieľov a záujmov (čl. 66 Ústavy SR). Obec sa zriaďuje, zrušuje, rozdeľuje, príp. obce sa zlučujú na základe nariadenia vlády SR.[2] V zmysle zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov sa môžu dve alebo viac obcí zlúčiť do jednej obce, a obec sa môže rozdeliť na dve alebo viac obcí. Obecné zastupiteľstvo je v takýchto prípadoch povinné vyhlásiť miestne referendum. Zlúčením obcí zanikajú zlučované obce a vzniká nová obec. Rozdelením obce zaniká rozdeľovaná obec a vznikajú nové obce. Zlúčiť obce alebo rozdeliť obec možno len s účinnosťou ku dňu konania všeobecných volieb do orgánov samosprávy obcí (§ 2a, ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.).[3]
Najmä v období realizácie decentralizácie, kedy na samosprávu prechádzali viaceré kompetencie a právomoci z ústrednej úrovne, t. j. zo strany štátu, sa obce združovali a vytvárali tak Spoločné obecné úrady.[4] Prevažná väčšina obcí, združených v spoločnom obecnom úrade, dobrovoľne spolupracuje za účelom spoločného uskutočňovania preneseného výkonu štátnej správy. Ťažiskovou, a pre obce najnáročnejšou agendou, je prenesený výkon štátnej správy na úseku územného konania a stavebného poriadku.[5] Spoločný obecný úrad možno zriadiť na základe dohody obcí, čím možno ušetriť finančné prostriedky, vynakladané na zabezpečenie bežného chodu obecných úradov.
Pri výkone originálnych alebo prenesených kompetencií môžu obce spolupracovať aj na základe zmluvy, uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti; na základe zmluvy o zriadení združenia obcí; zriadením alebo založením právnickej osoby podľa osobitného zákona (§ 20, ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.). Obec má právo združovať sa s inými obcami na zabezpečenie úloh spoločného záujmu, ak predmetom ich združenia je dosiahnutie spoločných cieľov a záujmov. Spolupráca obcí sa riadi zásadami zákonnosti, vzájomnej výhodnosti a súladu s potrebami obyvateľov obcí. Pri vzájomnej spolupráci majú obce rovnaké postavenie (§ 20, ods. 3 zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.).[6]
Avšak, iná situácia je v prípade nefunkčných obcí. Podľa zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov: „funkčné obdobie starostu končí zložením sľubu novozvoleného starostu“. Do roku 2018 bolo na Slovensku bežnou praxou, že ak vo voľbách nebol zvolený nový starosta, alebo žiadny kandidát na túto funkciu nekandidoval, post starostu i naďalej zastával starosta, zvolený v predchádzajúcom volebnom období. Tento však mohol svoju funkciu položiť, čím dochádzalo k patovej situácii a obec tak zostala bez starostu. Zákon však takúto situáciu nepoznal, preto bolo nevyhnutné, aby boli podobné situácie pre budúcnosť legislatívne ošetrené. Až novela zákona o obecnom zriadení platná od 1. apríla 2018, prijatá zákonom NR SR č. 70/2018 Z. z., ktorým sa upravil a doplnil zákon SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, spresňuje postavenie takejto obce, a síce: „Obec, ktorá po vykonaní dvoch po sebe idúcich volieb do orgánov samosprávy obcí nemá obecné zastupiteľstvo ani starostu obce, vláda môže nariadením pričleniť k susediacej obci, ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, ak s tým susediaca obec súhlasí“ (§ 2aa, ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.). Rozhodnúť o prípadnej zmene možno iba so súhlasom obce[7] a na základe stanoviska miestne príslušného úradu v sídle kraja, t. j. Okresného úradu v sídle kraja, v územnom obvode ktorého sa obec nachádza. Nefunkčná obec tak pričlenením zaniká. Avšak, ak žiadna zo susediacich obcí s pričlenením nesúhlasí, zmenu nemožno vykonať. Vzhľadom na novelizovanú úpravu a doplnenie § 2aa do zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov:„obecné zastupiteľstvo vydáva súhlas s pričlenením obce podľa § 2aa, ods. 1“ (§ 11, ods. 4, písm. q) zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.).Ako sa v § 2aa, ods. 2 zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov ďalej uvádza: „zhromaždenie obyvateľov nefunkčnej obce na podnet Ministerstva vnútra SR zvoláva Okresný úrad v sídle kraja, v ktorého územnom obvode sa nefunkčná obec nachádza“.Návrh na pričlenenie obce Ministerstvu vnútra SR predkladá Okresný úrad v sídle kraja. O pričlenení rozhoduje Vláda SR a nefunkčná obec týmto rozhodnutím zaniká.
Na základe uvedených faktov možno konštatovať, že síce zákon o obecnom zriadení problémovým obciam riešenie ponúka, no nie je to celkom jednoduchá záležitosť. Obec by sa mohla spojiť s inou obcou, o čom by občania rozhodli v miestnom referende. Avšak, je tu veľké bremeno a s tým spojené i ďalšie riziká. Nová obec, ktorá vznikne zlúčením, je právnym nástupcom. To znamená, že na ňu neprechádzajú len práva, ale aj povinnosti, záväzky a prípadné dlhy. O takúto starostovskú stoličku nemá nikto záujem, post starostu je neatraktívny a občania nemajú záujem byť súčasťou inej obce. Podľa dostupných informácií: „Ministerstvo vnútra SR momentálne neeviduje žiadne návrhy na zlúčenie obcí alebo miest“ (Až 92 percent obcí..., 2020).
4. Skúsenosti vybraných slovenských obcí
Napr. v komunálnych voľbách, ktoré sa v podmienkach Slovenskej republiky uskutočnili v roku 2010, nebol starosta zvolený až v 17 obciach. Doplňujúce voľby sa opakovali až do zvolenia starostu. V komunálnych voľbách, konaných v roku 2014, bol v niektorých obciach napr. iba jeden kandidát na starostu, prípadne žiadni záujemcovia. Napr. v obci Ondavka, okres Bardejov na severovýchode Slovenska, ale aj v obci Ižipovce, okres Liptovský Mikuláš alebo v obci Harakovce, okres Poprad, žiadny kandidát neprejavil záujem kandidovať na post starostu alebo poslanecký post. Problémovými boli hlavne malé obce s nízkym počtom obyvateľov, v ktorých žiadny kandidát neprejavil záujem kandidovať na post starostu alebo poslanecké miesto, dôkazom čoho bolo aj vyhlásenie druhého a tretieho kola komunálnych volieb(Kováčová, 2016).
Podobne aj komunálne voľby, ktoré sa uskutočnili 10. novembra 2018, boli opakovane dôkazom toho, že nie vo všetkých obecných samosprávach je zo strany občanov záujem kandidovať na post starostu alebo poslanca do obecného zastupiteľstva. Na post starostu sa nenašiel žiadny vhodný kandidát napr. v obci Omastiná, okres Bánovce nad Bebravou, v okrese Turčianske Teplice až v dvoch obciach – Moškovec a Slovenské Pravno. V piatich obciach sa komunálne voľby neuskutočnili vôbec. V obci Dubno, Girovce, Jurkova Voľa, Michalková a Ondavka neprejavil žiadny obyvateľ záujem kandidovať na post starostu obce alebo poslanca obecného zastupiteľstva (Nechcené obce..., 2018). Až v 43 obciach sa komunálne voľby museli opakovať.
Nefunkčná obec Ondavka
Obec Ondavka, nachádzajúca sa v okrese Bardejov na severovýchode Slovenska, je dlhodobo bez starostu a miestnych poslancov. V obci je aktuálne prihlásených na trvalý pobyt len 14 obyvateľov.Naposledy mala obec starostu v roku 2002, no spolu s poslancami vydržal iba 2 rokya potom všetci odstúpili, nakoľko bývalý starosta neodvádzal odvody a obci tak zanechal dlh vo výške cca 30 tis. EUR. Obec sa tak pre dlhy dostala do exekúcie.
Posledné doplňujúce voľby sa uskutočnili 13. apríla 2019, no ani v týchto voľbách nikto neprejavil záujem o samosprávne funkcie v zadlženej obci.[8]
Ďalšie doplňujúce voľby do orgánov samosprávy obcí sa mali uskutočniť dňa 4. apríla 2020, avšak na základe odporúčania Ústredného krízového štábu v súvislosti s hrozbou ochorenia COVID-19 zo dňa 18. marca 2020, predseda Národnej rady Slovenskej republiky z epidemiologického hľadiska a rizík, spojených so šírením COVID-19, rozhodnutím č. 57/2020 Z. z. zmenil termín vykonania volieb do orgánov samosprávy obcí. Nový termín volieb do orgánov samosprávy obcí bol stanovený na 3. októbra 2020 (Rozhodnutie predsedu NR SR č. 57/2020 Z. z.).
Ak samosprávne orgány nebudú zvolené, tak v prípade obce Ondavka pôjde o prvý prípad, kedy sa na Slovensku bude uplatňovať nový právny inštitút, v zmysle ktorého: „Obec, ktorá po vykonaní dvoch po sebe idúcich volieb do orgánov samosprávy obcí nemá obecné zastupiteľstvo ani starostu obce, vláda môže nariadením pričleniť k susediacej obci, ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, ak s tým susediaca obec súhlasí“ (§ 2aa, ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.).
Na základe uvedeného ustanovenia, obec Ondavka má dve možnosti ako riešiť svoju situáciu: buď sa pričlení k susediacej obci Becherov alebo k susediacej obci Vyšná Polianka. Avšak, zadlženú obec susediace obce nechcú. Obyvatelia obcí sú rozdelení do dvoch táborov – tí, ktorí súhlasia s pričlenením a tí, ktorí si to neželajú. Dôvodom je samozrejme dlh. Pre dotknuté samosprávy je to veľmi komplikovaná a finančne náročná situácia, a preto by sa mal na jej riešení podieľať aj samotný štát.[9] Obce sú tak konfrontované s množstvom administratívnych úkonov a rozhodnutí, s ktorými sa počas svojej existencie ešte nikdy nestretli, a preto uvedená skúsenosť môže byť zároveň uplatnená aj ako precedens do budúcnosti. Ak sa na riešení situácie bude podieľať aj samotný štát, zostáva zatiaľ otázne s akou odozvousa stretnú prijaté opatrenia u ostatných obcí. Rozhodne to však nebude dobrým signálom pre obce, ktoré sú v podobnej situácii – obce sa tak môžu úplne zbaviť morálneho rizika a zodpovednosti z vlastného zadlžovania, pretože štát to za obce zaplatí a oddlži ich(Ondavku pričlenia..., 2019).
V zmysle § 2aa, ods. 2 zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, Okresný úrad v Prešove už zvolal zhromaždenie obyvateľov obceOndavka ešte začiatkom júla 2019, a súčasne sa začalo konanie o pričlenení obce Ondavka k susediacej obci Becherov. Okresný úrad v Prešove ďalej zisťuje finančnú situáciu obce Ondavka, aby následne mohol vyzvať susediacu obec Becherov na zabezpečenie súhlasu s pričlenením[10] (Až 92 percent obcí..., 2020).
Občania obce Ondavka si i napriek dlhodobo nepriaznivej situácie želajú zachovať existenciu svojej obce, a nesúhlasia s jej pričlenením k susediacej obci. Zatiaľ je však otázne, či v doplňujúcich voľbách, ktoré sa uskutočnia v októbri 2020, budú v obci Ondavka úspešne zvolené samosprávne orgány – starosta obce a poslanci obecného zastupiteľstva.
Obce v nútenej správe
V podmienkach Slovenskej republiky skúsenosti s nútenou správou má niekoľko samospráv[11] – obec Švedlár, okres Gelnica;obec Luhyňa, okres Trebišov;obec Turá, okres Levice; mestská časť Bratislava-Devín.[12]
Dôvodov prečo bola v samosprávach zavedená nútená správa, môže byť niekoľko. Vo všeobecnosti, za najčastejší problém možno označiť nadmerné zadlžovanie bývalých starostov v dôsledku neúspešných podnikateľských zámerov (napr. obec Turá). Podiel zodpovednosti však prináleží aj poslancom zastupiteľstiev, ktorí napr. neustriehli nevýhodné zmluvy alebo dokonca na nich aj spolupracovali. Mnohé obce sa do finančných problémov dostali pre zlé investície, nevýhodné zmluvy. Niektoré obce sa do nútenej správy dostali napr. aj z dôvodu nedodržania zmluvných podmienok, čím prišli o možnosť čerpať finančné prostriedky z fondov EÚ (napr. obec Luhyňa). Do nútenej správy sa napr. mesto Martin dostalo z dôvodu finančnej neschopnosti zaplatiť veľký záväzok ako následok súdneho sporu. Mestská časť Bratislava-Devín sa do nezávideniahodnej situácie dostala ešte v roku 1996, keď zle zainvestovala do vlastných developerských projektov pri založení miestnej akciovky Devín Holding(Nútená správa: ako prežívajú obce..., 2018).
Napr. v obci Švedlár si bývalý starosta uplatňoval zmluvné pokuty voči Obecným lesom, čím dostal obec do neudržateľnej situácie. Novozvolený starosta bol preto v záujme zachovania ďalšieho fungovania obce nútený požiadať MF SR o zavedenie nútenej správy. Podmienky na zavedenie nútenej správy obec napĺňala, ale išlo najmä o ochranu obce v dôsledku exekúcie na majetok obce vo výške viac ako jeden milión EUR (Nútená správa obce Švedlár, 2015).
Na základe žiadosti starostu obce Švedlár, MF SR zaviedlo v obci Švedlár nútenú správu s účinnosťou od 1. júna 2015[13] (Nútená správa – rozhodnutie, 2015). Dôvody zavedenia nútenej správy v obci, podmienky fungovania obce v nútenej správe, ako aj podmienky ukončenia nútenej správy sú upravené v § 19 zákona NR SR č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Zákon obec v mnohom obmedzuje, no na druhej strane: „poskytuje obci ochranu pred veriteľmi tým, že jej účet v nútenej správe je chránený pred exekúciou.... Bez tejto ochrany by obec prakticky prestala fungovať a plniť svoje úlohy“ (Nútená správa obce Švedlár, 2015).
V obci žije viac ako 2 100 obyvateľov, a 70 % z nich sú Rómovia. Keďže je obec v špeciálnom režime, zo zákona sa nemôže uchádzať o žiadne projekty, ani nemôže čerpať finančné prostriedky z fondov EÚ. V obci nie je zriadená Obecná polícia, čo mnohí obyvatelia zneužívajú.Vyskytujú sa časté priestupky voči verejnému poriadku, častý vandalizmus, problémy s odpadom a i. Túto nepriaznivú situáciu by mohla v obci napr. riešiť aj Miestna občianska poriadková hliadka, na zriadenie ktorej by mohol prispieť aj štát prostredníctvom 95 %-nej spoluúčasti prostredníctvom prostriedkov MV SR, načo by mala obec Švedlár aj nárok, keby bývalý starosta nedostal obec do nútenej správy. Keďže si každý projekt vyžaduje 5 %-nú spoluúčasť, vychádzajúc zo zákona NR SR č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, obec nemá nárok ani na tento príspevok.
Nápomocnými pre rozvoj obce Švedlár by mohli byť projekty rôzneho druhu. Keďže väčšiu časť obyvateľov obce predstavujú Rómovia, obec by uvítala a podporila projekty najmä na podporu zamestnanosti obyvateľov – napr. komunitné centrá, terénni sociálni pracovníci, asistenti v školách a škôlkach; Miestna občianska poriadková hliadka. Veľký záujem je aj o zväčšenie kapacity v škôlke, ale obec má zákonné obmedzenia a nemá vlastné finančné prostriedky. Keďže je obec v nútenej správe, zo zákona nemôže nič stavať, opravovať, ani zamestnávať cez ÚPSVaR[14] (Nútená správa obce bráni..., 2019).
Aktuálne platná legislatíva na Slovensku nerieši obce v nútenej správe, nakoľko štát nemá zo zákona povinnosť oddlžovať obce a mestá. Obec Švedlár sa i napriek tomu obrátila na vládu SR so žiadosťou o udelenie výnimky, v záujme riešenia nepriaznivej situácie. Podľa R. Rašiho, bývalého podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu, riešením pre obec Švedlár by mohlo byť poskytnutie návratnej finančnej výpomoci a zrušeniestopky v čerpaní eurofondov. Ak by bola obec schopná túto situáciu zvládnuť, MF SR môže byť nápomocné takouto formou (Nútená správa obce bráni..., 2019). Rovnako i táto nová skúsenosť môže byť v budúcnosti uplatnenáako precedens. Zatiaľ však zostáva otázne s akou odozvou by sa prijaté opatrenia stretli u ostatných obcí v podobnej situácii.
Nemožno však opomenúť ani dosahy svetovej dlhovej a finančnej krízy 2009-2010, ktoránegatívne ovplyvnila aj rozvoj slovenských obcí a miest, a mnohé z nich doviedlaaž do nútenej správy. Problém s nútenou správou majú hlavne malé samosprávy, ktoré si vo finančne zložitej situácii, spôsobenej krízou, zobrali nevýhodné úvery. Podiel výnosu dane z príjmov na celkových príjmoch územnej samosprávy mal od roku 2008 klesajúcu tendenciu[15], čo sa prejavilo v roku 2009 a najmä v roku 2010, kedy podiel na dani z príjmov fyzických osôb pre územné samosprávy výrazne klesol v dôsledku pretrvávajúcej nepriaznivej situácie a rastu nezamestnanosti, čo bolo vyvolané finančnou a hospodárskou krízou. Následne bol v roku 2010 zaznamenaný aj nárast podielu prijatých úverov a pôžičiek na celkových príjmoch obcí oproti roku 2008. Pokiaľ sa v roku 2008 podiel prijatých pôžičiek a úverov na celkových príjmoch obcí pohyboval na úrovni približne 6, 05 %, tak v roku 2010 to už bolo približne 10, 86 %, čo predstavuje zvýšenie o 4, 81 %(Kováčová, 2014). Z uvedeného jednoznačne vyplýva, že finančná kríza sa negatívne podpísala na výkone pôsobností a na financovaní územnej samosprávy. Novela zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy v nadväznosti na ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti, už vtedy sprísňovala podmienky pri zvyšovaní zadlžovania obcí a súčasne zavádzala opatrenia na zníženie dlhu v prípade, ak už dosiahol výšku 50 % a viac skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka.
Hlavne obce sa rozhodli výpadok podielových daní riešiť úverovým zaťažením, čo v mnohých prípadoch samosprávy doviedlo až ku nútenej správe. Nútenej správe predchádza ozdravný režim, ktorý je obec povinná zaviesť ak celková výška jej záväzkov po lehote splatnosti presiahne 15 % skutočných bežných príjmov obce predchádzajúceho rozpočtového roka, a ak obec neuhradila niektorý uznaný záväzok v lehote do 60 dní odo dňa jeho splatnosti (§ 19, ods. 1 zákona č. 583/2004 Z. z. v zn. n. z.). O zavedení nútenej správy je zo zákona oprávnené rozhodnúť Ministerstvo financií SR (§ 19, ods. 10 zákona č. 583/2004 Z. z. v zn. n. z.).
Záver
Vzhľadom na značne vysokú fragmentáciu územia Slovenskej republiky je nevyhnutné zvážiť možnosti zlučovania samospráv, čím by sa vyriešil problém s malými obcami, ktoré sa vyznačujú stálymi problémami. Vhodným riešením by mohla byť municipalizácia, ktorá by riešila problém hlavne malých obcí, ktoré sú zadlžené, sú v nútenej správe, príp. na majetok už siahol exekútor. Avšak, zlučovanie obcí nemožno dosiahnuť na báze dobrovoľnosti, takúto veľkú zmenu je možné dosiahnuť len zákonnou úpravou.[16] Municipalizácia je riešenie, ale k tak vážnej téme a zložitej problematike je potrebné pristupovať veľmi citlivo a obozretne, aby občania dotknutých obcí nemali pocit straty vlastnej integrity, autonómie a svojho územia. Každopádne na tak vážnu zmenu je nevyhnutná politická vôľa, spoločenská objednávka i tlak verejnosti. Musí byť prítomný evidentný záujem riešiť túto agendu zo strany všetkých zainteresovaných subjektov.Za posledné roky sa ako problém javí aj výmena vlád a zmena politických štruktúr. Problematická je i samotná dĺžka funkčného obdobia.Mnohé ciele a následne i rozhodnutia, ktoré sú prijímané, si vyžadujú oveľa dlhšie obdobie pre svoju implementáciu v praxi ako je len jedno funkčné obdobie. Môže sa stať, že vláde, ktorá prijala určité rozhodnutia sa nepodarí ciele naplniť, nakoľko časový horizont uskutočniteľnosti jej zámerov je strednodobého až dlhodobého charakteru. Preto jedno funkčné obdobie na realizáciu zmien nestačí, je to nedostatočný priestor na to, aby boli výsledky viditeľné, a najmä porovnateľné.
Posledné voľby do samosprávnych orgánov miest a obcí sa konali na jeseň 2018. Od roku 2001 zatiaľ žiadna politická strana nenašla odvahu pustiť sa do rozsiahlej reformy územnej samosprávy[17], aj keď Únia miest Slovenska[18] prišla s vlastnou iniciatívou.
V tejto súvislosti je však nutné poukázať na isté skutočnosti – aj keď sapredchádzajúce vlády Slovenskej republiky problematikou efektívnejšieho a vhodnejšieho usporiadania samosprávnej úrovnelegislatívne nezaoberali, vždy prioritne riešili iné ad hoc problémy ako napr.: Hospodárska kríza 2008-2011 alebo Plynová kríza 2009. Aktuálne celý svet zápasí s pandémiou COVID-19... V takýchto prípadoch všetky finančné zdroje museli byť nevyhnutne sústredené na plnenie strategických a kľúčových úloh, čím na prijímanie opatreníalebo rozhodnutí iného charakteru, ako i riešenie iných úloh, nebol čas ani priestor.
Keď sa podarí vyriešiť problém malých obcí, a na Slovensku budú vytvorené silné samosprávne jednotky, ktoré budú reprezentovať záujmy približne 20. – 35. tisíc obyvateľov, obce budú potom oveľa silnejšie a budú schopné zabezpečiť si podstatnú časť kompetencií aj vlastnými prostriedkami.
Zároveň nemožno opomenúť ani fakt, že vo verejnej správe nesie každý subjekt určitý diel zodpovednosti za výkon verejných záležitostí. Preto je nevyhnutné prehodnotiť celý systém fungovania verejnej správy:
- Zvážiť model územného usporiadania – koľko jednotiek a akého typu.
- Zvážiť, ktoré kompetencie majú mať obce, mestá a samosprávne kraje, či sú primerané alebo je ich potrebné zmeniť.
- Samosprávy si musia chrániť svoje princípy a vlastnú samosprávnosť, a preto je žiaduce eliminovať neprimerané zasahovanie štátu do autonómie samospráv, čím by sa eliminovali aj konflikty medzi jednotlivými úrovňami: obec – mesto – VÚC – štát.
- Zvýšiť mieru fiškálnej autonómie samospráv – posilniť daňové príjmy a nespoliehať sa iba na daň z príjmov fyzických osôb, ktorá môže byť v budúcnosti neistá, ba dokonca ohrozená.
- Rozhodnutia, prijímané na všetkých úrovniach, by mali zohľadňovať internalizáciu všetkých nákladov a neprenášať problémy a napätia na budúce generácie, či už ide o ochranu životného prostredia alebo štrukturálne, finančné, ekonomické a sociálne problémy, ale aj ďalšie novodobé bezpečnostné a energetické hrozby, humanitárne krízy, pandémie či iné hrozby a riziká.
Budúcnosť krajiny preto závisí od kvalitných rozhodnutí, prijatých ešte dnes, v ktorých politické ciele a záujmy ustúpia do úzadia a dajú prednosť kompetentnosti, odbornosti a skúsenosti. Ústredné vlády, miestne a regionálne samosprávy by mali preto vytvoriť a udržiavať inštitucionálne predpoklady zlepšenia a skvalitnenia správy na všetkých úrovniach – na miestnej, regionálnej, národnej i nadnárodnej úrovni, rešpektujúc plnenie už existujúcich záväzkov v súlade s Európskou chartou miestnej samosprávy ako aj ďalšími štandardmi Rady Európy a Európskej únie. Do týchto rozhodovacích procesov by mali byť automaticky zaangažovaní aj samotní občania, aby tak mali možnosť výsledok rozhodovacej činnosti ovplyvniť, čím by sa rozhodnutia stali transparentnejšími a boli by v prospech všetkých občanov, ktorí žijú nielen dnes, ale aj v budúcnosti budú žiť na danom území – v obci, v regióne, v štáte, i v rámci spoločenstva Európskej únie.
Použitá Literatúra
Až 92 percent obcí má menej ako 3 000 obyvateľov, o zlučovanie záujem nemajú, 2020. In Obecné noviny, 6. 2. 2020. Dostupné na internete: https://www.obecne-noviny.sk/clanky/az-92-percent-obci-ma-menej-ako-3000-obyvateľov-o-zlucovanie-zaujem-nemaju
Budúcnosť miestnej samosprávy – Komunálna reforma [online], 2014. In Z prvej ruky – relácia RTVS, 14. 10. 2014. [cit. 15.07.2018] Dostupné na internete: ˂http://www.rtvs.sk/radio/archiv/1175/63265 ˃
Dobrý deň samospráva 2018 – 2020! Dostupné na internete: https://www.zmos.sk/dobry-den-samosprava---2018-2020-oznam/mid/414056/.html
Európska charta miestnej samosprávy, 2018. Dostupné na internete: ˂ ;http://www.minv.sk/?europska-charta-miestnej-samospravy˃ ;
Kováčová, E. 2014. Teória a prax verejnej správy v podmienkach Slovenskej republiky. Banská Bystrica: Belianum, FPVaMV UMB 2014. 236 s. ISBN 978-80-557-0735-8.
Kováčová, E. 2016. Voľby do samosprávnych orgánov miest a obcí v podmienkach Slovenskej republiky. In Auspicia : recenzovaný vědecký časopis pro oblast společenských a humanitních věd. - České Budějovice : Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2016. - ISSN 1214-4967. - Roč. 13, č. 1 (2016), s. 19-36.
KOVÁČOVÁ, E. 2018a. Voľby do orgánov samosprávnych krajov 2017. Analýza volebných výsledkov. In Politické vedy [online]. Vol. 21, No. 1, 2018. ISSN 1335 – 2741, pp. 119-175. [cit. 16.06.2018] Dostupné na internete: <http://dx.doi.org/10.24040/politickevedy.2018.21.1.119-175 >
Kováčová, E. 2018b. The mayor of a municipality - competences, qualifications, current status in the Slovak Republic = Funkcja wójta - kompetencje, założenie i stan faktyczny w warunkach Republiki Słowackiej/Eleonóra Kováčová.
In Przegląd politologiczny = Political Science Review. - Poznań : Academic Publishing House of the Faculty of Political Science and Journalism at Adam Mickiewicz University, 2018. - ISSN 1426-8876. - Vol. 23, no. 3 (2018), pp. 119-133.
Kováčová, E. 2019. SKÚSENOSTI S KOMPETENČNOU A FIŠKÁLNOU DECENTRALIZÁCIOU V PODMIENKACH SLOVENSKEJ REPUBLIKY [online]. E-polis.cz, 8. listopad 2019. [cit. 2020-04-20]. ISSN 1801-1438.
Dostupné na internete: http://www.e-polis.cz/clanek/skusenosti-s-kompetencnou-a-fiskalnou-decentralizaciou-v-podmienkach-slovenskej-republiky.html
Nechcené obce: Nie všade sa po voľbách radovali zo zmien, v 5 dedinách nikto nekandidoval, 2018. [cit. 19.11.2018]. Dostupné na internete: https://zivot.pluska.sk/clanok/551096/nechcene-obce-nie-vsade-sa-po-volbach-radovali-zo-zmien-v-5-dedinach-nikto-nekandidoval
Nútená správa – rozhodnutie, 2015. Dostupné na internete: https://www.svedlar.sk/e_download.php?file=data/editor/8sk_1.pdf&original=Nutenasprava-Rozhodnutie1.pdf
Nútená správa obce Švedlár, 2015. Dostupné na internete: https://www.svedlar.sk/obec-1/nutena-sprava/
Nútená správa: ako prežívajú obce, ktoré nemôžu skrachovať, 2018. Dostupné na internete: https://www.trend.sk/trend-archiv/nutena-sprava-ako-prezivaju-obce-ktore-nemozu-skrachovat
Nútená správa obce bráni jej rozvoju, 2019. In Správy RTVS, 25. 3. 2019. Dostupné na internete: https://www.rtvs.sk/televizia/archiv/13982/183128
Ondavku pričlenia k susednej obci, 2019. In Správy RTVS, 23. 3. 2019. Dostupné na internete: https://www.rtvs.sk/televizia/archiv/13982/182738
Rozhodnutie predsedu NR SR č. 57/2020 Z. z. zo dňa 25. marca 2020, ktorým sa mení rozhodnutie predsedu NR SR č. 334/2019 Z. z. o vyhlásení volieb do orgánov samosprávy obcí. Dostupné na internete:https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2020/57/
Ústava Slovenskej republiky. Dostupné na internete: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/1992/460/20170601
Zákon SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov. Dostupné na internete: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/1990/369/20150701
Zákon NR SR č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Dostupné na internete: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2004/583/20190101
Zákon NR SR č. 70/2018 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov. Dostupné na internete: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2018/70/20180401
Address
Doc. PhDr. Eleonóra Kováčová, PhD.
Katedra politológie
Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov UMB
Kuzmányho 1
974 01 Banská Bystrica
Slovak Republic
eleonora.kovacova@umb.sk
[1] V poslednom období (2018 – 2019) sme svedkami toho, ako centrálne orgány normatívne zaväzujú samosprávne orgány vyčleniť finančné prostriedky z vlastných rozpočtov na plnenie úloh, vyplývajúcich zo zákona – napr. chodníková novela, obedy zadarmo, rekreačné poukazy alebo navýšenie minimálnej mzdy. Bližšie pozri: Kováčová, 2019.
[2] Územie obce je územný celok, ktorý tvorí jedno alebo viac katastrálnych území.
[3] Súčasťou návrhu na zlúčenie obcí je Dohoda o zlúčení obcí a údaje o výsledkoch miestneho referenda zlučovaných obcí. Dohodu o rozdelení obce, ako aj ďalšie dokumenty, podpisuje starosta obce a splnomocnenec petičného výboru alebo osoba určená v petícii, postupujúc v zmysle zákona SNR č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení neskorších predpisov.
[4] K 31. marcu 2004 bolo na Slovensku zriadených 194 spoločných obecných úradov, združujúcich 2 067 obcí. V roku 2011 bolo na Slovensku spomedzi celkového počtu obcí zriadených už 234 spoločných obecných úradov, združujúcich 2 858 obcí, pričom len 4 úrady boli zamerané na výkon originálnych pôsobností obcí, a to najmä na úseku opatrovateľských služieb. K 30. septembru 2019 v evidencii MV SR bolo vedených 221 spoločných obecných úradov.
[5] Ďalšími pôsobnosťami, ktorých výkon obce zabezpečujú formou spoločného obecného úradu, napr. sú: štátna správa na úseku škôl a školských zariadení; štátna správa starostlivosti o životné prostredie na úseku prírody a krajiny, ochrany ovzdušia a odpadového hospodárstva a i.
[6] Obec má zo zákona právo stať sa členom aj medzinárodného združenia územných celkov alebo územných orgánov (§ 21, ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. v zn. n. p.). V rozsahu svojej pôsobnosti môže spolupracovať s územnými a správnymi celkami alebo s úradmi iných štátov, vykonávajúcimi miestne funkcie. Dohoda alebo členstvo v medzinárodnom združení nesmie byť v rozpore s Ústavou SR, ústavnými zákonmi, so zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, ktorými je Slovenská republika viazaná.
[7] Obecné zastupiteľstvo obce je v takýchto prípadoch zo zákona povinné vyhlásiť miestne referendum.
[8] Okrem obce Ondavka sa doplňujúce voľby do orgánov samosprávy obcí uskutočnili aj v ďalších 40 obciach. V obci Ondavka už 8-krát po sebe nikto vo voľbáchnekandidoval – ani na funkciu starostu, ani na funkciu poslanca.
[9] S dlhom cca 30 tis. EUR si obec Ondavka sama neporadí. Finančnú pomoc nebude schopná poskytnúť ani akákoľvek iná obec, ku ktorej by bola nefunkčná obec pričlenená. V takejto situácii je pomoc štátu nevyhnutná, nakoľko bez finančnej výpomoci vzniknutú situáciu samosprávy nebudú schopné riešiť.
[10] Súhlas alebo nesúhlas s pričlenením obce Ondavka vyjadruje obecné zastupiteľstvo obce Švedlár na základe zrealizovaného miestneho referenda. Referendum sa zo zákona musí zrealizovať nielen v nefunkčnej obci, ale aj v obci, ku ktorej bude nefunkčná obec pričlenená.
[11] Údaje boli aktuálne k marcu 2019.
[12] Obec Ladomirová, okres Svidník, naopak adresovala MF SR žiadosť o zrušenie nútenej správy k 31. januáru 2018.
[13] Ak by tak starosta neurobil, bol by znemožnený aj ten najzákladnejší chod obce. Obec by nebola schopná uhrádzať platby za energie, poplatky za odvoz odpadu, mzdy a odvody, ako aj všetky ostatné platby, potrebné pre život obce – a to najmä z dôvodu blokovania účtu obce zo strany súdneho exekútora (Nútená správa obce Švedlár, 2015).
[14] Úrad práce, sociálnych vecí a rodiny – na Slovensku pôsobí 46 úradov práce, sociálnych vecí a rodiny. Výkon úradov riadi, kontroluje, koordinuje a metodicky usmerňuje Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny v oblasti sociálnych vecí a služieb zamestnanosti.
[15] Napr. porovnaním výsledkov za roky 2008 až 2010 sa podiel na výnose dane z príjmov fyzických osôb znížil približne o 11, 4 %, čo sa automaticky negatívne odrazilo i v zabezpečovaní samosprávnych úloh.
[16] Napr. v Dánsku s takouto reformou začali oveľa skôr, ešte v 60. rokoch 20. storočia. Slovenská republika je minimálne 27 rokov v omeškaní. V Dánsku, ktoré je populačne aj rozlohou podobné Slovensku, volia obyvatelia 2 500 zástupcov do 98 municipalít. Vychádzajúc z aktuálneho počtu samospráv na Slovensku – cca 2 927 obcí a 141 miest – by sa mohol tento počet znížiť na cca 160 až 300 municipalít. V jednej municipalite by mohlo byť združených napr. 10 až 20 obcí ako ich poznáme dnes, a táto by reprezentovala cca 20 000 až 35 000 obyvateľov. Bližšie pozri: Budúcnosť miestnej samosprávy..., 2014.
[17] Koncepciu rozsiahlej komunálnej reformy mala rozpracovanú vláda Ivety Radičovej vo svojom Programovom vyhlásení vlády SR 2010 – 2014. Avšak, túto sa nepodarilo zrealizovať, nakoľko v októbri 2011 Národná rada SR spojila hlasovanie o Eurovale s vyjadrením dôvery vláde SR, následkom čoho bolo vyjadrenie nedôvery v tom čase vládnucej vláde I. Radičovej, a následne jej odstúpenie. Na základe uvedených skutočností boli vyhlásené predčasné voľby do Národnej rady SR, ktoré sa uskutočnili v marci 2012.
[18] Únia miest Slovenska je dobrovoľné záujmové združenie miest založené 29. apríla 1994 v Košiciach z iniciatívy Klubu primátorov miest Slovenskej republiky. Jej členskú základňu tvoria veľké a stredné mestá z rôznych regiónov Slovenska. K hlavným úlohám Únie patrí predovšetkým obhajoba záujmov a práv miest vo vzťahu k zákonodarnej a výkonnej štátnej moci; prezentovanie významu miest ako centier regiónov; presadzovanie finančnej, inštitucionálnej a daňovej suverenity miest.
Jak citovat tento text?
Kováčová, Eleonóra. PROBLÉMOVÉ OBCE O DOBROVOĽNÉ ZLUČOVANIE ZÁUJEM NEMAJÚ [online]. E-polis.cz, 24. duben 2020. [cit. 2024-09-09]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/problemove-obce-o-dobrovolne-zlucovanie-zaujem-nemaju.html>. ISSN 1801-1438.
[Nahoru ↑]
