Společenskovědní časopis

Navigace: Hlavní stránka » Politologie » Politické teorie

Problematika menšinových vlád

7. duben 2008 Bc. Michal Trojan komentáře

Problematika menšinových vlád

Úvod

Problematika menšinových vlád nebyla dlouho brána politickou vědou vůbec v potaz. Prosazení radikálního aktivismu a behavioralismu v sociálních vědách v 60. letech 20. století, totiž zapříčinilo přenesení pozornosti od studia institucí ke studiu chování jedince a k otázkám týkajícím se řešení sociálních problémů. (Strom, 1990: 2). Menšinové vlády tvoří podstatný podíl ze všech parlamentních vlád. Jejich četnost se sice liší systém od systému, ale většina komparativních výzkumů se shoduje, že menšinové vlády tvořily v západoevropských politických systémech po 2. světové válce zhruba třetinu všech utvořených parlamentních vlád (Laver a Schofield, 1990: 70; Strom 1990: 8) [1] . Ranné pokusy o vysvětlení vzniku menšinových vlád se opíraly o argumenty vycházející z herně teoretické tradice studia formování vlád. Ty ovšem nezbytně vedly k jedinému závěru: menšinové vlády jsou odchylkou od ideálu (ilustrovaného po vzoru Rikera jako minimální vítězná koalice) a jediným důvodem pro jejich vznik je určitá specifická vlastnost konkrétního politického systému. Teprve až pozdější zásadní redefinice některých předpokladů herně-teoretického přístupu umožnila uspokojivé vysvětlení fenoménu menšinových vlád. Podívejme se nyní blíže na interpretační alternativy vzniku menšinových vlád.

Interpretace vzniku menšinových vlád

V současnosti rozlišujeme mezi dvěma hlavními interpretačními přístupy k problematice tvorby vlád. Za tradiční přístup je považována deduktivní teorie koalic založená na herně-teoretickém základu a považující zisk vládních úřadů za hlavní cíl aktérů koaliční hry [2] . Tento přístup vycházející z teorie racionální volby považuje za klíčový atribut každé vzniklé vlády její „vítěznost“. Tím je míněno to, že koalice je vítězná tehdy, když disponuje absolutní většinou křesel v legislativě. Toto kritérium je však tvrdě konfrontováno s realitou menšinových vlád, jejichž hlavní charakteristikou je to, že její členové legislativní většinou nedisponují [3] . Nejzávažnější rozpor při aplikaci office-seeking přístupu na problematiku menšinových vlád je tedy následující. Pokud vládní strana (nebo strany) obsazuje sama všechny vládní posty, pak to znamená, že ona jediná vyhrává hru a ostatní prohrávají. Těch co „prohrávají“ je však většina, zatímco těch co vyhrávají vše je menšina. Z tohoto argumentačního řetězce vyplývá, že neexistuje logické vysvětlení (vycházející z tradičních interpretačních základů office-seeking přístupu), proč má menšina „zvítězit“ v systému, který je založen na většinovém principu. Pravděpodobně nejznámější vysvětlení vzniku menšinových vlád, z hlediska office-seeking přístupu, představili Herman a Pope. Podle těchto autorů vznikají menšinové vlády tehdy, když:

(1) Je po volbách očekáván vznik jednobarevné většinové vlády, ale toto očekávání se nenaplní a vznikne menšinová situace.

(2) Pokud specifické vlastnosti stranického systému znemožní utvoření většinové vlády.

(3) Pokud se jedná o úřednickou, nebo udržovací vládu, která je zvolena jen na krátký časový úsek – nejčastěji má za úkol dovést zemi k předčasným volbám.

(4) Pokud se většinová koalice rozpadne.

(5) Pokud má utvořená koalice pouze velmi malou menšinu – tedy pokud jí do většiny chybí třeba jen jeden hlas. [4]

Je empiricky doloženo, že v praxi nejčastěji se vyskytující důvod pro utvoření menšinové vlády je vyjádřen v bodě (5) (Říchová, 2000: 135). O další alternativní vysvětlení vzniku menšinových kabinetů se dále pokoušeli Taylor a Herman, Daalder, Sartori, Dodd a další. Žádný z přístupů zmiňovaných autorů však nebyl schopen vysvětlit racionalitu menšinových vlád v obecné rovině. Jednalo se pouze o partikulární vysvětlení, proč se v jednotlivých případech vyskytuje deviantní forma vlády v podobě menšinové vlády namísto toho, aby byla ustavena „racionálně“ podložená vláda většinová. Tento „tradiční“ pohled, jak již bylo naznačeno, předpokládá dvě věci: (1) menšinová vláda je výsledkem neúspěchu při tvorbě racionálního většinového vládního modelu, (2) váží se k ní v zásadě jen negativní konotace (Strom, 1990: 9 – 16).

Jak je tedy možné, že menšinové vlády, navzdory tomu, že čelí většinové opozici, nejenom vznikají, ale i fungují? Co vede opoziční strany k tomu, že akceptují menšinovou vládu jiné strany? Na tyto otázky lze odpovědět jedině tehdy, pokud začneme brát v potaz programovou dimenzi politiky. Pokud totiž připustíme, že cílem snažení aktérů není jen úřad sám o sobě, ale že jim jde i o prosazení vlastního programu, teprve pak můžeme nabídnout relevantní vysvětlení vzniku a fungování menšinových vlád. Pro tento přístup, jež do značné míry vychází z evropské tradice studia politických jevů, se vžilo označení policy-seeking. Podstata této interpretační roviny tkví v tvrzení, že politicko-programové zisky získává nejen vládní strana, ale i strany ostatní. Politicko-programové výstupy navíc mohou být ovlivněny i stranami mimo vládu. Pakliže obsazení vládního postu není jediným způsobem k docílení politicko-programových zisků, pak nemusíme předpokládat, že opozice (která je ve většině) bude bránit vzniku menšinové vlády. K programové složce citlivý přístup zároveň umožňuje zcela jasně identifikovat jemné vztahové nuance mezi exekutivou a legislativou a na jejich základě rozlišovat mezi koalicemi exekutivními a legislativními. Pozorný pohled pak odhalí fakt, že v praxi tolik nezáleží na typu exekutivní koalice (ta nutně většinová být nemusí), ale za to je pro vládu životně nutné zajistit si většinovou podporu v koalici legislativní (Budge a Laver, 1992: 5).

Prozatím nejkomplexnější teorii vzniku menšinových vlád představil Kaare Strom ve své práci Minority government and majority rule. Stromova interpretace menšinových vlád je založená na teorii racionální volby. Strom velmi sugestivním způsobem ukazuje, že formování menšinových vlád je nejenom výsledkem racionálního chování aktérů, ale že vzniklá vláda není zdaleka tak odsouzeníhodný jev, jak se doposavad tvrdilo. Jeho argumentace vychází z následujících předpokladů:

(1) Většinový status nemusí být nutně efektivní rozhodovacím bodem (effective decision point) v parlamentní legislativě. Parlamentní většina nemusí být funkční podmínkou pro formování vlád a straničtí leadeři neupřednostňují (nekriticky) takovéto řešení. Legislativní a exekutivní koalice se nemusí shodovat.

(2) V procesu formování vlády nejsou aktéři motivování pouze ziskem úřadu, ale rovněž možnostmi ovlivnit programové výstupy. [5] Míra preferování toho, či onoho přístupu se podle Stroma liší stranu od strany a rovněž v průběhu času. Záleží jak na institucionálním pořádku, tak i na politické kultuře a organizačních charakteristikách strany. Pokud je strana vnitřně nedemokratická, silně hierarchizovaná a míra vnitrostranické soutěže nízká pak se dá očekávat, že programové cíle nebudou pro leadery této strany tím nejsilnějším motivem.

(3) Účast na vládě není nutně podmínkou pro dosažení zisku (payoff). Programové zisky jsou vyjednatelné i z pozice mimo vládu.

(4) Chování stranických leaderů je nutné vnímat v časové perspektivě. Strany mají krátkodobé a dlouhodobé cíle a ty někdy mohou být dokonce vzájemně v konfliktu. Výsledné chování strany pak nemusí vypadat na první pohled racionálně.

(5) Nejdůležitějším dlouhodobým cílem strany je výhra ve volbách. Typické volební strany se rozhodují mezi mocenským a programovým vlivem v krátkodobém horizontu a cílem uspět ve volbách v dlouhodobém horizontu. Jelikož je dokázáno, že efekt výkonu funkce (incumbency effect) způsobí straně participující na vládě pravděpodobně ztrátu v následujících volbách, je zcela logické, že strany vstupující do vládní protokoalice si tento fakt dobře uvědomují a započítávají jej do svých kalkulů. (Strom, 1990: 38 – 49).

Podle Stroma je menšinová vláda řešením, jenž přichází na řadu v momentě, kdy je, při tvorbě vládní koalice, proces přibírání dalších členů do protokoalice zastaven před tím, než je dosaženo většinového prvku. Toto „předčasné“ zastavení je způsobeno racionálním rozhodnutím stranických leaderů, jež se účastní jednání může mít dvě podoby: (1) členové již existující protokoalice již nechtějí přijmout další členy, (2) členové mimo tuto protokoalici upřednostní stát se opozicí proti formující se vládě. V každém případě je rozhodnutí aktérů pro řešení v podobě menšinové vlády založeno na předpokladu, že čisté výhody (zisky) participace na potenciální většinové vládě jsou nižší, než přinejmenším jedna z potenciálních alternativ (opozice nebo menší vláda). Menšinové vlády by se měly nejčastěji formovat za situace, kdy jsou výhody vládnutí malé, náklady velké a volby jsou soutěživé a rozhodné. (Strom, 1990)

Výkonnost menšinových vlád

Tvorba vlády je pouze první z kapitol. Zcela logicky následuje otázka výkonnosti, která sestává z životaschopnosti a efektivnosti vlády (Strom, 1990: 17). Pokud přihlédneme k programu jako cíli snažení aktérů koaliční hry, pak kritérium životaschopnosti nahrazuje v zásadě numerické kritérium „vítězné většiny“. Určité vlády [6] , které kontrolují velmi těsnou menšinu křesel v legislativě, totiž mohou být při hlasování efektivně neporazitelné (Laver a Schofield, 1990: 79 – 81). Bohužel se při výzkumech ukázalo, že výkonnost vlády se dá posuzovat různými způsoby a že výsledek je příliš závislý na zvolených kritériích. To vysvětluje rozdílné výsledky při pokusech o zkoumání efektivity a stability menšinových vlád. Menšinové vlády jsou v tomto smyslu širokým spektrem odborné veřejnosti spíše považovány za neefektivní (Linz), paralyzované a imobilní (von Beyme), potencionálně personálně nestabilní (Valen), ba dokonce potencionálně nebezpečné pro demokracii jako takovou (Linz) (Strom, 1990: 17 – 19).

Otázky jak úspěšně si menšinové vlády vedou ale nevysvětluje, jak docilují legislativních většin. Na rozdíl od většinových vlád je totiž způsob jakým menšinová vláda vzniká a způsob jakým se udržuje při životě rozdílný. Snadno se tak může stát, jak na to koneckonců upozorňuje většina autorů, že životaschopná vláda bude naprosto neefektivní v prosazování vlastního programu (Laver a Schofield, 1990; Strom, 1990; Budge a Laver, 1992; Budge a Keman, 1990; Müller a Strom, 2000). Takováto situace nastane v momentě, kdy se strany sice dohodnou na vzniku a udržování menšinové vlády, ale zároveň jí odmítnou podporovat v partikulárních legislativních krocích. Co je tedy bezesporu klíčovým faktorem pro zformování a přežití menšinových vlád je podoba stranického systému – a zde opět hraje nezastupitelnou roli otázka preferované stranické politiky (Budge a Laver, 1992: 5). Strana nacházející se „ve středu“ stranického spektra (ať již je v systému štěpení jakékoliv) je totiž ve velmi silné pozici. Ukažme si to na modelovém příkladu [7] .

(levice)----- 40 -------- 20 -------- 40 ------(pravice)
A ---------- B --------- C

Za této hypotetické situace by strana B mohla utvořit programově životaschopnou vládu na základě 20% křesel v legislativě – za jediného předpokladu – že by se strana A nedomluvila se stranou C (což se ale na základě této programově orientované interpretace téměř vyloučeno). Pokud se tedy menšinová vláda plně soustředí na prosazování politického programu, má velkou šanci zůstat u moci tím, že pomocí nabízeného programu rozdělí opozici. Pokud se totiž opozice nedokáže dohodnout na plnohodnotné alternativě nabízeného programu, má menšinová vláda šanci (byť disponuje i relativně velkou menšinou křesel) zůstat u moci a prosadit se (Laver a schofield, 1990: 80 – 81).

Závěr

Jak poznamenává Budge a Laver (1992), neúspěch mnohých herně-tradičních modelů formování vlád, při snaze o pochopení racionality menšinových vlád vyplývá z nedostatečného pochopení reálných vztahů mezi legislativou a exekutivou v západoevropských systémech. Teprve přístupy kombinující jak programové (policy-seeking), tak i hmotné (office-seeking) motivace aktérů dokáží nahlížet na menšinové vlády jako na relevantní a funkční vládní modely. Empirický výzkum provedený Stromem na vzorku čítajícím 15 demokratických parlamentních systémů [8] v poválečném období, přinesl následující výsledky:

(1) Menšinové vlády jsou napříč všemi zkoumanými parlamentními systémy jevem naprosto běžným.

(2) Dosavadní pochopení menšinových vlád bylo nekompletní a povrchní.

(3) Tradičně bylo formování menšinových vlád považováno za důsledek politické nestability a konfliktu. Empirické výzkum však tento předpoklad vyvrátil. Viz (Strom, 1990: 56 – 93).

(4) Tvorba menšinových vlád může být účinně interpretována jako akt racionální volby stranických leaderů, jednajících v rámci specifické struktury systému.

(5) Menšinové vlády se částečně pravidelně formují ve Skandinávii a anglicky mluvících demokraciích.

(6) Rozhodnutí stranických leaderů zda participovat na menšinové vládě je, víc než čím jiným, dáno očekáváním výsledku následujících voleb. Menšinové vlády se nejčastěji formují v systémech, ve kterých jsou volby soutěživé a určující.

(7) Menšinové vlády jsou častější v prostředí, kde existují instituce, jež dávají opozici reálnou moc (Strom tím míní především podobu systému parlamentních komisí, viz tabulka 4).

(8) Menšinové vlády nezávisí na stálých parlamentních (legislativních) aliancích. Stálé legislativní koalice pro podporu menšinových vlád jsou povětšinou neúspěšné a nejsou příliš časté.

(9) Při vyjednávání legislativních koalic mají menšinové vlády na výběr z mnoha možných taktik. Jejich výběr závisí na institucionálních podmínkách, složení vládní koalice a jejich relativní vyjednávací pozice.

(10) Silně formalizované a člensky konzistentní koalice jsou častěji formovány stranami, jejichž vyjednávací potenciál je relativně nízký. Takovéto vlády zpravidla upřednostňují držení úřadů před prosazováním vlastního programu.

(11) Ačkoliv jsou menšinové vlády méně trvanlivé než většinové, vedou si lépe při hlasování a jejich zánik probíhá bez závažnějších důsledků.

(12) Menšinové vlády jsou úspěšné v těch systémech, kde jsou běžným jevem. Stejné faktory které podporují vznik menšinových vlád působí i na jejich výkonnost.

(13) Přinejmenším v Itálii a Norsku jsou menšinové vlády minimálně stejně efektivní jako většinové.

(14) Menšinové vlády slouží často jako prostředek alternace vládnutí v nedokonalých bipartismech. (Strom, 1990: 237 – 238)

Nezbývá mi než poznamenat, že výzkum menšinových vlád je tématem stále živým, a že existuje ještě celá řada otázek týkajících se vzniku a fungování menšinových vlád, jež skýtají dostatečný prostor pro další výzkum.

Poznámky

[1] Viz příloha: Tabulka 1 a Tabulka 2,

[2] Tato interpretace hlavního motivu aktérů je známá pod zkratkou office-seeking.

[3] Kupříkladu Strom při snaze definovat menšinovou vládu vychází z definice vlády většinové. Strom tvrdí, že pokud uvážíme, že většinová vláda je: „jakýkoliv kabinet, který vyhovuje všem ústavním požadavkům a který je složen z osob, jež zastupují politické strany, nebo parlamentní uskupení která kolektivně kontrolují nejméně polovinu všech křesel v národním legislativním orgánu, nebo komoře, které je kabinet z ústavy odpovědný“ (Strom, 1990: 6), pak menšinové vlády splňují všechny náležitosti uvedené v definici výše – mimo kontroly většiny křesel v legislativě.

[4] Na takovéto situace se zaměřili Taylor a Laver.Tito autoři definovali pojem efektivní vítězný práh – čímž je míněna procentuálně vyjádřená minimální nutná podpora legislativy pro možnost efektivního vládnutí.To v praxi znamená, že pokud se strana blíží k „většinovému“ prahu o hodnotě 50 (či 51) % , pak se tato menšinová vláda má, za určitých podmínek daným podobou stranického systému, tendenci chovat jako by byla minimálně vítězná. (Laver a Schofield, 1990: 74). Viz Tabulka 3.

[5] K tomuto bodu se podle Stroma pojí mimo jiné fakt, že straničtí leadeři jsou většinou vybíráni na základě dlouhé a loajální služby pro stranu a většinou prošli celou stranickou hierarchií. Také vzhledem k tomu, že jako bývalí členové nižších pater stranické hierarchie s největší pravděpodobností prosazovali určitý programový přístup, je odůvodněné očekávat, že jakkoliv mohou být tito leadeři zaměření na vlastní kariéru v rámci strany, mohou být jen těžko slepí k programovým prioritám, jež strana prosazuje (Strom, 1990: 40).

[6] Tento případ nastává tehdy, když v danou situaci není možné v legislativě sestavit jinou koalici, jež by měla dohromady více křesel, nebo kontrolovala většinu. Tato situace může nastat v systémech, kde se vyskytuje jedna, či více stran s nulovým koaličním potenciálem, případně bipolární opozice.

[7] V tomto případě je dění ilustrováno na nejjednodušším případě hypotetického jednodimenzionálního stranického štěpení.

[8] Strom se zabýval politickými systémy: Belgie, Kanady, Dánska, Finska, Francie, Islandu, Irska, Itálie, Izraele, Nizozemska, Norska, Portugalska, Španělska, Švédska, Velké Británie v období 1945 – 1987.

Přílohy

Tabulka 1: Evropské vlády 1945 – 87.

Zdroj: Laver a Schofield, 1990: 70.

Tabulka 2: Evropské vlády 1945 – 87.

Zdroj: Laver a Schofield, 1990: 71.

Tabulka 3: Velikost menšinových vlád ve vybraných zemích v období 1945 – 71.

Zdroj: Laver a Schofield, 1990: 74.

Tabulka 4: „Síla“ komisí v daných systémech.

Zdroj: Strom, 1990: 73.

Použitá literatura

Budge, Ian; Keman, H. (1990): Parties and democracy. Coalition formation and government functioning in twenty states. Oxford University Press.
Budge, Ian; Laver, M.J.; (1992): Party policy and government coalitions. New York: Palgrave Macmillian.
Laver, M.; Schofield, N. (1990): Multiparty goverment. The University of Michigan Press.
Müller, Wolfgang C.; Strom, Kaare. (2000) Coalition Governments in Western Europe. New York: Oxford university press.
Strom, K. (1990): Minority government and majority rule. Cambridge: Cambridge University Press.
Říchová, B. (2000): Přehled moderních politologických teorií. Praha: Portál. 2. vydání.

Jak citovat tento text?

Trojan, Michal. Problematika menšinových vlád [online]. E-polis.cz, 7. duben 2008. [cit. 2024-10-03]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/problematika-mensinovych-vlad.html>. ISSN 1801-1438.