Ruský federalismus

 2. duben 2005  Mgr. Pavel Netolický   komentáře

Počátek konstitučního vývoje Ruské federace lze datovat k období vypuknutí bolševické revoluce, před tím totiž byl stát absolutistickou monarchií. Panovník v sobě soustřeďoval veškerou moc, oporu měl v armádě, navíc byl podporován pravoslavnou církví. Státní duma, která vznikla 1906, nebyla standardním parlamentem...

Ruský federalismusRuský federalismus
  1. Počátek ústavního vývoje
  2. - RSFSR
  3. - Sovětský svaz - vznik
  4. - Sovětský svaz – II. a III. ústava SSSR
  5. Ruská federace
  6. - Cesta k nové ústavě
  7. - Základní charakteristika státu
  8. - Prezident
  9. - Vláda
  10. - Federální shromáždění
  11. Regiony a centrum
  12. Závěr

Počátek ústavního vývoje

Počátek konstitučního vývoje Ruské federace lze datovat k období vypuknutí bolševické revoluce, před tím totiž byl stát absolutistickou monarchií. Panovník v sobě soustřeďoval veškerou moc, oporu měl v armádě, navíc byl podporován pravoslavnou církví. Státní duma, která vznikla 1906, nebyla standardním parlamentem, fungovala jen jako poradní sbor panovníka, jejímiž stanovisky se car nemusel řídit. Nebyla to první duma, v letech 1547-1711 existovala v Rusku duma bojarská, později se transformovala v senát, který však neměl dlouhého trvání. Základní práva pod tlakem doby vyhlašuje Carský manifest roku 1906, Rusko o rok dříve prohrálo imperiální válku s Japonskem.

RSFSR

Když byl 15. 3. 1917 svržen car Mikuláš II., z výboru státní dumy byla vytvořena Prozatímní vláda. Nakrátko se tedy mohlo zdát, že Rusko přijme konventní systém státního zřízení. Jakmile byla vyhlášena republika, začínají se také vytvářet nové mocenské orgány, sověty. Po říjnové revoluci 1917 převzali moc v zemi bolševici prostřednictvím sovětů (rad), rozpouštějí Ústavodárné shromáždění, aby počátkem roku 1918 vyhlásili Ruskou sovětskou federativní socialistickou republiku (RSFSR). Vláda shromáždění byla vykonávána prostřednictvím sovětů, které formálně vyjadřovaly federální strukturu státu, fakticky však veškeré úrovně respektovaly zásadu jednoty moci ve státě, jelikož struktura rad kopírovala zájmy bolševické strany. Nejvyšším orgánem RSFSR byl Všeruský sjezd sovětů, do kterého byli zástupci delegováni jednotlivými sověty. Jelikož nešlo o přímo volený orgán, mandát, kterým disponovala delegovaná osoba, byl imperativní. Všeruský sjezd se však scházel jen 2-krát ročně, proto volil ze svých řad 200 členný Všeruský výkonný výbor sovětů, který zodpovídal za moc ve státě v období mezi schůzemi sjezdu. Na vrcholku pyramidy se nacházela Rada lidových komisařů, což byla de facto vláda, zde byla také soustředěna veškerá moc v zemi, aby zásada jednoty moci platila do důsledku, bylo v kompetencích vlády vydávat dekrety. Naopak základnu mocenské pyramidy tvořily volené místní sověty a autonomní svazy.

Kromě autonomních svazů, které byly integrální součástí RSFSR, komunistický stát svoji rozpínavost pečetil i několika smlouvami o konfederaci z počátku 20. let, které uzavřel s Ukrajinou, Běloruskem a zakavkazskými státy. Tyto smlouvy se staly základem pro budoucí sovětskou integraci.

Sovětský svaz - vznik

Vyvrcholením integračního procesu Ruska a dalších států konfederace bylo vyhlášení Svazu sovětských socialistických republik, které se uskutečnilo 30. prosince 1923 na zasedání 1. všesvazového sjezdu sovětů, orgánu, ze kterého se stal nejvyšší orgán SSSR po přijetí první ústavy v následujícím roce. Sjezd sovětů SSSR již zasedá od této doby neustále a nová ústava jej člení na dvě rovnoprávné komory – Svazový sovět a Sovět národů. Ve Svazovém sovětu zasedalo 414 delegátů, počty členů Sovětu národů se mohly měnit podle toho, kolik měl SSSR autonomních republik či autonomních oblastí. Již tehdy šlo o asymetrický federalismus, autonomní republiky měly po 5 zástupcích v této komoře, autonomní oblasti vysílaly po jednom zástupci. Každá komora měla vlastní prezidium.

Ústřední výkonný výbor jako orgán zůstává zachován, má však vlastní prezidium formálně oddělené od Rady lidových komisařů. Rada lidových komisařů je ustavována stejným způsobem jako před vznikem SSSR. Novinkou byl Nejvyšší soud, jehož členy tvořili předsedové Nejvyšších soudů svazových republik. Z Ruska se stala formálně „jen“ svazová republika, jelikož ústavodárná schůze Všesvazového sjezdu nepřijala Stalinův návrh integrace ostatních sovětských republik do RSFSR. Název RSFSR byl pro svazovou republiku Rusko oficiálně používán až do zániku Sovětského svazu v roce 1991.

Ústava ponechávala svazovým republikám některá důležitá práva, jako např. právo na vystoupení z federace, právo mít vlastní republikovou ústavu a právo na další územní členění. V rámci svazové republiky mohly být vytvářeny další autonomní republiky, autonomní oblasti či národnostní okruhy, kterým náležela nejslabší míra autonomie.

Sovětský svaz – II. a III. ústava SSSR

II. ústava SSSR (1936-1978) definovala Sovětský svaz jako socialistický stát a přinesla některé institucionální změny. Pravomoci federace již byly vymezeny taxativně, vše ostatní tvoří kompetence svazových republik. Práva svazovým republikám zůstala zachována, formálně. II. ústava vytváří Nejvyšší sovět jako nejvyšší orgán státu, který nahradil předchozí Sjezd sovětů. Šlo o dvoukomorovou instituci, do Sovětu svazu již byli voleni poslanci podle klíče 1 mandát na 300 tisíc obyvatel, do Sovětu národností volily svazové republiky po 30 poslancích, autonomní republiky 8, autonomní oblasti 5, národnostní okruhy vysílaly po 1 poslanci. V kompetencích Nejvyššího sovětu bylo to, co ústava nevyhradila jiným orgánům. Zaveden byl princip kolektivní hlavy státu, kterou tvořilo prezidium Nejvyššího sovětu. Vládou státu byla opět Rada lidových komisařů, od roku 1946 je přejmenována na Radu ministrů, volená byla Nejvyšším sovětem. Nejvyšší soud zůstává, analogicky k němu přibývá Generální prokuratura.

Na podobné bázi fungovaly i svazové a autonomní republiky s tím, že parlamenty zde byly jednokomorové. V čele nižších správních celků stály sověty v hierarchickém uspořádání. Nelze nezmínit, že tato II. ústava také ve svém textu odbourala nerovnost v právech a diktaturu proletariátu. Zahrnovala také rovné a všeobecné volební právo. Přesto šlo o stát totalitní, některé myšlenky byly jen slovy na papíře a Potěmkinovou vesnicí pro Západ. Zde totalitní stát Ústava netvořila.

III. ústava SSSR z roku 1978 byla zároveň i jeho poslední. Ke drobné změně došlo u Sovětu národností, kam z původních třiceti poslanců za svazovou republiku došlo k navýšení na 32. Prezidium Nejvyššího sovětu plnící kolektivní hlavu státu od tohoto roku volí oficiálně svého předsedu. Další změna se týká Rady ministrů, do níž byli nově začleněni i předsedové vlád svazových republik. S nástupem Michaela Gorbačova došlo v roce 1985 k vytvoření nového nestálého zastupitelského orgánu s názvem Sjezd lidových poslanců, jehož hlavním úkolem bylo volit prezidenta Sovětského svazu a poslance do Nejvyššího sovětu.

Ruská federace

Cesta k nové ústavě

Rusko mělo ještě jako svazová republika vlastní Ústavu RSFSR, která vycházela ze sovětské ústavy a mnohé instituce byli jen analogií těch sovětských. Na konci roku 1989 byl vytvořen Sjezd lidových poslanců RSFSR, který měl mimo jiné v pravomoci přijímat a měnit ústavu RSFSR. V jeho rámci pracovala stálá Ústavní komise, která měla za úkol navrhovat dílčí změny stávající Ústavy a také vypracovat nový ústavní text.

Některé změny v Ústavě se však této komisi, resp. parlamentu, vymstily. V roce 1991 byla přijata Deklarace práv a svobod člověka a občana, dále bylo přijato právo soukromého vlastnictví a také byl zaveden úřad prezidenta, který později vedl souboje s parlamentem nejen o podobu nové ústavy, ale také třeba o podobu ekonomické reformy. Právě bitvy mezi prezidentem a parlamentem ovlivnily podstatně charakter budoucího ústavního zřízení.

V 93. roce se konala v Rusku dvě důležitá referenda. První z 25. dubna se týkalo důvěry v prezidenta, důležitou bitvu Boris Jelcin vyhrál. Na základě tohoto referenda prezident legitimoval mnohé své kroky, vytvořil vlastní orgán, který vytvářel text nové ústavy i přes odpor poslanců. Vydařené rozpuštění parlamentu a výjimečný stav ze září téhož roku přináší prezidentovi do náruče reálnou moc v zemi. Aby svému jednání dodal legitimitu, předkládá Boris Jelcin text nové Ústavy voličům, kteří 12. prosince v referendu nový základní zákon přijali. Prezidentovi k úspěchu v referendu napomohli jak přívrženci nacionalisty V. Žirinovského, kteří Ústavu podporovali, tak i paradoxně komunisté, jejichž disciplinovaný elektorát, který prezidentskou ústavu nepodporoval, v podstatě jako křoví napomohl k nadpoloviční účasti voličů v referendu, což bylo podmínkou jeho platnosti.

Základní charakteristika státu

„Ruská federace – Rusko je demokratickým federativním právním státem s republikánskou formou vlády,“ [1] říká o tomto státu jeho Ústava hned ve svém úvodu, přičemž v zápětí je stanoveno, že názvy Ruská federace a Rusko jsou si rovny.

Důležitým atributem ruské Ústavy je ustanovení, že referendum a volby jsou nejvyšším výrazem toho, že moc je v Rusku v rukou lidu. Obzvláště referendum je velice silným legitimačním nástrojem záměrů výkonné moci ve státě, resp. prezidenta, jak jsme se již mohli přesvědčit výše. Toto však není pouhým příznakem Ruska, institut referenda se vyplácí vůdcům i v jiných postsovětských zemích, za zmínku stojí zejména Bělorusko, ve kterém legitimační síla referenda dopomohla k pevnému ustavení prezidentského autoritativního režimu, k přijetí Lukašenkovy ústavy nejen přes odpor „odbojného“ parlamentu ale také přes odpor ústavního soudu.

Neméně zásadní pro pochopení ruského federalismu je zapotřebí rozlišit 3 základní pojmy, se kterými ústava operuje. Jsou to: orgán státní moci, subjekt federace, místní samospráva. Povšimnout si lze např. toho, že se v ruské ústavě nehovoří o orgánech veřejné moci, jako je tomu u nás. Ačkoli jde v podstatě o ekvivalenty, přesto je možné poznamenat, že ruský ústavodárce chápe demokratické zřízení poněkud odlišněji než český, užívá-li pro tytéž orgány termínu státní nikoli veřejný. Je to záležitost spíše symbolická, nicméně i symboly mají v demokracii (resp. v zemích, které chtějí směřovat k demokracii) své místo.

Orgány státní moci jsou v Ruské federaci dvojího typu, neuvažujeme-li pro zjednodušení reálný asymetrický federalismus, kde může docházet i k přičleňování různých subjektů do jiných (např. u autonomních okruhů a krajů), jde o federální orgány státní moci a o orgány státní moci subjektu federace. To znamená, že tyto orgány jsou umístěny ve dvou základních úrovních, buďto existují na úrovni Ruské federace, nebo na úrovni subjektu federace. Termínem subjekt federace se označují všechny autonomní jednotky svazku, jde o pojem zastřešující, protože Ruská federace v sobě obsahuje několikero druhů těchto subjektů na rozdíl třeba od německého federalismu, kde si ústava vystačí s pojmem spolková země, protože jiné subjekty federace než spolkové země v Německu neexistují. Místní samospráva již zahrnuje v podstatě totéž, co kdekoli jinde v Evropě.

Ústava ovšem říká srozumitelně: „Orgány místní samosprávy nepatří do soustavy orgánů státní moci.“ [2] Z této jedné věty již plyne, že místní samospráva a její orgány mohou být ve svých pravomocích omezeny nejen federální úrovní ale především tím subjektem federace, ve kterém se nachází. V praxi federální vláda na místní samosprávu nedosáhne.

Prezident

Silná pozice prezidenta je pro Ruskou federaci charakteristická. Ústava se zabývá prezidentem dříve než zákonodárným sborem, což může připomínat ústavu současné Francie.

Prezident je volen v přímých volbách na 4 leté období. Může být zvolen na max. dvě období za sebou, kandidát musí být min. 35 letý a žít trvale na území Ruské federace alespoň 10 let. Vedle klasických prezidentských úkonů jako je například přijímání velvyslanců, podepisování mezinárodních smluv, udělování státních vyznamenání a milostí má ruský prezident nezastupitelnou roli jako garant celistvosti a ústavnosti státu.[3] Tato jeho úloha je velice důležitá, vzpomeneme-li si na různé spekulace v 90. letech o hrozbách rozpadu Ruska. Prezident je oprávněn pozastavit platnost výnosů výkonných orgánů všech subjektů federace, pakliže shledá, že je jejich rozhodnutí v rozporu s ústavou, federálními zákony či mezinárodními smlouvami, kterými je Rusko vázáno. Takové pozastavení trvá do doby, než o věci rozhodne příslušný soud. Prezident je také prvoinstančním arbitrem v konfliktech mezi federálními orgány a orgány subjektů federace nebo také při neshodách subjektů federace navzájem. Může se nám na první pohled zdát, že je zde postavení prezidenta příliš silné, v praxi je však nutné, protože v Ruské federaci není výjimkou, dostanou-li se do konfliktu, a to i do ozbrojeného, dvě sousední republiky jako např. Severní Osetie a Ingušská republika v 90. letech. Prezident je takových záležitostech oprávněn vydávat nařízení či výnosy, vzhledem k jeho obecnému zmocnění, ve všech věcech, které nejsou upraveny federálními zákony. Upraví-li později takovou věc parlament zákonem, pozbývá samozřejmě prezidentský výnos platnosti.

Prezident jmenuje nebo se podílí na jmenování osob do celé řady významných ústavních funkcí. [4] Prezident jmenuje předsedu vlády se souhlasem Státní dumy, na návrh premiéra jmenuje a odvolává ministry vlády, podává návrh Státní dumě na jmenování či odvolání předsedy Ústřední banky Ruska, jmenuje soudce, v případě Nejvyššího soudu, Vrchního arbitrážního soudu a Ústavního soudu tyto návrhy ještě musí schválit Rada federace.

V oblasti bezpečnosti zřizuje prezident Bezpečnostní radu a v jeho pravomocích jako vrchního velitele ozbrojených sil je i jmenování a odvolání nejvyššího velení ozbrojených sil. To souvisí s tím, že prezidentovi je ze základního zákona vyhrazeno stanovit vojenskou doktrínu a také základní směry vnitřní a zahraniční politiky státu.

Prezident je osoba, která má z Ústavy garantovánu imunitu a jeho odvolání z funkce je možné pouze složitým procesem, na jehož začátku je nutné obvinění z velezrady či jiného vážného trestného činu, které podá Státní duma Radě federace. K obvinění je nutný posudek Nejvyššího i Ústavního soudu v tom směru, zda jednání prezidenta bylo shledáno v rozporu s Ústavou.

Vláda

Ústava sice říká, že výkonnou moc v Ruské federaci uskutečňuje vláda, ta se však musí řídit tím, co je prezidentovi Ústavou vyhrazeno. V praxi je tedy předseda vlády jakýmsi koordinátorem jednotlivých ministrů a vláda jako celek hraje úlohu prezidentovy administrativní podpory. Dominantní postavení prezidenta v moci výkonné rovněž vyplývá ze způsobu jmenování a odvolání členů vlády.

Vláda vydává nařízení vlády, podkladem pro tato nařízení jsou nejen federální zákony ale také prezidentské výnosy, které je nutné v Ruském systému chápat jako něco mezi dekretem a podzákonnou normou. Pro život vlády nejsou rozhodující parlamentní volby, nýbrž volby prezidentské. Dojde-li na postu prezidenta Ruské federace ke změně, vláda je povinna odstoupit.

Vláda má několik základních odpovědností. Sestavuje státní rozpočet, který předkládá ke schválení Státní dumě, spravuje federální majetek, zodpovídá za strukturu federálních orgánů. Nastupuje-li do úřadu nový předseda vlády, je povinen do týdne předložit prezidentovi svoji koncepci struktury federálních orgánů.

Státní duma může vyslovit nedůvěru vládě. Učiní-li tak, pak nastane následující situace. Vysloví-li prezident nesouhlas s nedůvěrou, zůstává vláda v úřadě, jinak prezident má právo vládu odvolat. Mají-li Státní duma a prezident na vládu rozdílný názor, pak Státní duma musí do tří měsíců vyslovit nedůvěru vládě podruhé, aby prezident již byl povinen vyhovět a vládu odvolat. Prezident může odvolanou vládu pověřit výkonem funkcí do okamžiku vytvoření vlády nové. Předseda vlády může požádat Státní dumu o vyslovení důvěry. Není-li důvěra vyslovena, prezident zváží odvolání vlády, nebo rozpustí Státní dumu a vyhlásí nové volby.

Federální shromáždění

Zákony vydává v Rusku dvoukomorové Federální shromáždění, horní komora se nazývá Rada federace, dolní Státní duma.

Rada federace je v současnosti složená ze 178 členů. Každý ze subjektů federace vysílá do této komory po dvou zástupcích s tím, že jednoho vyšle exekutiva subjektu federace a druhého příslušný zákonodárný sbor. Rada federace disponuje některými zvláštními pravomocemi, mezi které patří schvalování změn hranic subjektů federace, schvalování nařízení prezidenta o vyhlášení mimořádného nebo válečného stavu. Dojde-li dle ústavního procesu k odvolání prezidenta, stanoví konání prezidentských voleb, rozhoduje o užití ozbrojených sil za hranicemi Ruské federace. Rada federace také jmenuje soudce Ústavního soudu a soudce nejvyšších instancí ostatních federálních soudů, generálního prokurátora a místopředsedy Účetní komory.

450 poslanců tvoří dolní komoru, Státní dumu. Polovina poslanců je volena většinovým volebním systémem v jednomandátových volebních obvodech, druhá polovina proporčním systémem, ve kterém celé Rusko tvoří jeden volební obvod. Státní duma je tou komorou, která v procesu odvolání prezidenta podává obžalobu, dále jmenuje předsedu Účetní komory i jakéhosi ombudsmana, tzv. Mluvčího občanských práv. Neobvyklou kompetencí, kterou Státní duma disponuje, je vyhlášení amnestie.

Zákonodárnou iniciativu mohou v Rusku vykonat prezident, poslanci Státní dumy i členové Rady federace, ruská vláda a zákonodárné orgány subjektů Ruské federace. V mezích své působnosti tak mohou činit i Nejvyšší soud a Vyšší soud arbitrážní. K přijetí federálního zákona je zapotřebí nadpoloviční většiny všech hlasů ve Státní dumě. Následně jej musí schválit většinou všech hlasů i Rada federace, pokud však horní komora do 14 dnů zákon neprojedná, platí, že byl zákon přijat. Prezidentské veto musejí obě komory přehlasovat 2/3 většinou hlasů ze všech členů, aby byl zákon schválen. K přijetí ústavního zákona je zapotřebí získat ? všech členů Rady federace a dvě třetiny ze všech poslanců dolní komory.

Regiony a centrum

Vztahy mezi regiony a centrem v Moskvě jsou do značné míry komplikované. Asymetrický federalismus, který se uplatňuje od vzniku Ruska jako nástupce Sovětského svazu s sebou v průběhu devadesátých let přinášel různé vlny emancipačních tlaků ze strany regionů i reálné hrozby rozpadu státu, zejména v období značných ekonomických recesí.

Státu v praxi stále zůstává podoba imperiální říše, byť bývalá RSFSR byla „jen“ členskou republikou Sovětského svazu, jde rozlohou o největší stát světa. Na jedné straně velikost státu do značné míry zamezuje tomu, aby se v Rusku vytvořil autoritativní režim jednoho vůdce, na straně druhé nelze do budoucna vyloučit secesi i přes to, že se subjekt federace podle ústavního textu nemůže z Ruska vydělit. Nemožnost vystoupit ze spolku je zcela běžná v Evropě i ve světě. V Ústavě se to výslovně neříká, existuje však ustanovení, z něhož tato skutečnost zřetelně vyplývá, které v případě, že by se mělo standardními procedurami o něčem takovém rozhodovat, bezpodmínečně zahrnuje federaci jako jakýsi zastřešující subjekt, který garantuje územní celistvost a svým zákonodárstvím ostatní zavazuje.[5] Z této charakteristiky ruského federalismu lze dovodit, že federace není jen nadstavbovým subjektem, nýbrž entitou, která je nositelkou primární suverenity státu. Nemůžeme to však tvrdit se stoprocentní jistotou, bude zde ještě prostor zapochybovat. Nicméně toto tvrzení posílí i jedno ze závěrečných ustanovení základního zákona, které říká, že dojde-li k nesouladu ustanovení tzv. Federálních smluv s Ústavou, platí ustanovení v Ústavě. Podobných pasáží, které zdůrazňují, že nejvyšší právní sílu v Rusku má federální Ústava, bychom našli více. Pro život ruského federalismu do budoucna je takové nastavení poměrů velmi důležité, protože za jiných okolností by na území takového impéria hrozil chaos. Je jasné, že Ústava se v Rusku nežije tak, jak by si západní demokrat představoval, nicméně existence tohoto dokumentu je pro vývoj federalismu důležitá. Tato Ústava, užívala-li by se tak, jak bychom si představovali, je kvalitním nástrojem proti různým místním vůdcům, kteří mají obvykle tendenci nastolovat ve svých krajích, republikách atp. nedemokratické poměry.

Do zavedení regionálních voleb vládl v Rusku centralismus, kdy prezident jmenoval a odvolával čelní představitele subjektů federace.[6] Situace, kdy centrum diriguje ostatní subjekty byla ostatně běžnou praxí v Sovětském svazu a tudíž jako jakýsi zažitý způsob řízení správy pronikala a pronikává i do porevolučního období. Nicméně v průběhu 90. let dochází k významnému obratu a posílení regionů v systému. Václav Kotyk to nazývá procesem suverenizace. [7] Průkopníkem tohoto procesu byl na počátku devadesátých let v období rozpadu SSSR Tatarstán, který jako první vyhlásil svoji suverenitu. Následovaly jej Baškortostán, Čečensko a další republiky. Důležité je si uvědomit, že tlak v tomto směru vyvíjely vždy ty subjekty, které hospodářsky dosáhly určité úrovně, která převyšovala jiné. Tatarstánu se v polovině devadesátých let dostalo přímo exkluzivního postavení. Nejen že Federální smlouva respektovala jeho suverenitu, vzájemná dohoda o delegování pravomocí přinesla do Kazaně reálnou autonomii na Moskvě. Bezprecedentní v tomto ohledu bylo svěření daňové politiky do rukou Tatarstánu, právem se elity v Moskvě domnívaly, že Kazaň se stane příkladem k následování pro ostatní republiky. Z toho plyne, že asymetrický federalismus v Rusku vytváří regionální struktury, které nedisponují stejnou mírou autonomie. Tuto míru však neurčuje Ústava, nýbrž Federální smlouva a zejména konkrétní bilaterální smlouvy či dohody o vzájemném přerozdělení působnosti[8], které mezi sebou uzavírají centrum v Moskvě a subjekty federace. Proces suverenizace vyvrcholil podpisem nové Federální smlouvy z dubna 1997. Mnozí ruští politikové považovali tento akt za odvrácení rozpadu státu. Připomeňme, že rok 1997 byl také rokem celosvětové ekonomické recese, která Rusko citelně zasáhla.

Jelcinova garnitura byla na počátku a ve druhé polovině devadesátých let více ochotná vycházet požadavkům regionům vstříc i proto, že Kreml byl do značné míry vázaný na oligarchické struktury, jejichž kořeny z různých regionů pocházely. V letech 1991-93 měly regiony jedinečnou šanci využít slabiny revolucí vyčerpaného centra a ukrojit si pro sebe větší sousto z koláče moci, v letech 1996-97 to byl obchod mezi nimi a Kremlem na získání podpory pro Borise Jelcina do prezidentských voleb, tzv. Jelcinova „politika rovných vztahů.“ [9] Obrat ve vztazích lze nalézt v roce 1999, kdy se konaly parlamentní volby. Zde se elity, které chtěly držet centrální moc, již musejí některých důležitých regionů doprošovat o podporu. Podobná hra pak o rok později vynáší do Kremlu současného prezidenta Putina. [10] Tento prezident proces suverenizace sice částečně tlumí,[11] ale s největší pravděpodobností bude pokračovat i nadále už proto, že se nezdá, že by regionální elity ztrácely vliv na voliče.

Nejasně vymezené vztahy centrum versus periferie, Ústava, která nemá takovou autoritu, jakou si základní zákon státu zasluhuje, geostrategické zájmy, ekonomické zájmy ať už z ústředí nebo z periferie, to jsou faktory, které určují, kam oko centra dohlédne a kam už dohlédnout nechce. V Rusku najdeme pestrou škálu režimů vládnoucích v jeho regionech, na jedné straně ty s liberálnějším přístupem správy věcí veřejných jako např. St. Petěrburk, tak i území s vládci, kteří si počínají spíše jako feudálové. [12]

Ruská federace má celkem 89 subjektů. Jde o republiky, kraje, oblasti, autonomní okruhy a města federálního významu, která jsou v současné době 2 – Moskva a St. Petěrburk. Regiony se od sebe velmi liší velikostí, zalidněním, etnickým složením obyvatelstva, náboženstvím, ekonomikou, reliéfem nebo režimem. Některé z nich připomínají státy ve státě (Přímořský kraj, Tatarstán), jiné permanentní bojiště (Čečensko). Republiky mají vlastní ústavu a standardní republikánské orgány včetně funkce prezidenta. Ostatní subjekty federace mají své statuty. V čele krajů a většiny oblastí stojí gubernátoři. Všechny subjekty federace mají mít podle zásad Ústavy zřízeny zákonodárné a exekutivní orgány. Exekutivní orgány plní též úlohu úrovně státní správy v soustavě, na jejímž vrcholku stojí Vláda Ruské federace. Kompetence jsou v základních obrysech rozděleny na:

  • výlučně federální
  • společné
  • zbytkové

Všechny subjekty federace jsou si dle Ústavy rovny. V praxi kompetence přerozdělují Federální smlouva a bilaterální smlouvy mezi centrem a periferiemi, tudíž přesah pravomocí i do původně federálního balíku není výjimkou a jeho rozsah se liší subjekt od subjektu. Federální smlouva je tím dokumentem, který fixuje asymetričnost federalismu, který rozčleňuje subjekty do skupin podle jejich statusu. Jsou si ve skutečnosti subjekty rovny? Narážíme na problém, co je ve skutečnosti základem Ruské federace. Podle V. Kotyka víme, že bez Federální smlouvy by Rusko nemělo takovou podobu, jakou má dnes. Ústava říká, že má nejvyšší právní sílu ve státě, že je nadřazena Federální smlouvě, která však totéž přímo neobsahuje, což rozpory mezi centrem a regiony určitě nemůže tlumit. [13] Byla-li by Federální smlouva základním kamenem federace, nejspíš bychom mohli říci, že některé subjekty federace jsou nositeli primární suverenity, šlo by zejména o ty se statutem republiky (Tatarstán, Baškortostán atp.), výsostné postavení by měla federální města Moskva a St. Pětěrburk.

Regiony mají dnes v oblasti hospodářské politiky rozsáhlé pravomoci i do té míry, že působí téměř jako subjekty mezinárodního práva. Přijíždí-li mezinárodní delegace do Ruska, pak politické elity směřují do Kremlu, hospodářské elity nemohou vynechat ze své návštěvy významné ruské regiony. Přidržme se ale Ústavy i toho, že současný prezident Putin se snaží bystře využívat svého postavení garanta ústavnosti a není zatím tak vstřícný autonomistickým tendencím regionů jako byla administrativa prezidenta Jelcina.

Závěr

Současný stav ruského federalismu není příliš vyhovující. Fakt, že 19 republikových ústav z 21 je v rozporu s Ústavou Ruské federace, ukazuje na potřebu vypořádat se s touto právní džunglí. Již od 90. let se v Rusku vedou diskuse o správní reformě, k její realizaci není vůle v centru, tím méně v regionech samotných. Rusko je kolos, který se zasekl na půli cesty. Najdeme zde mnoho různých režimů, není jasné kde a čí zákonodárství platí, centrum není schopno chránit občany a jejich práva proti regionální zvůli, přestože mu to Ústava ukládá. Neexistuje zde vyváženost politiky, klientelismus, partikulární zájmy a předvolební obchod způsobují, že různé regionální elity pro sebe mohou urvat z koláče moci různé části o rozdílné velikosti. Vznést lze pochyby i nad tím, kde hledat v systému primární suverenitu a ústavní zásada o rovnosti všech subjektů zůstává do značné míry pouze na papíře. Sovětský centralismus vystřídala chaotičnost v distribuci moci a obchod s kompetencemi uvnitř státu. To vše souvisí s neschopností uřídit obrovské teritorium, se správní i politickou nevyspělostí Rusů i ostatních etnik a národností, které ještě čeká dlouhá škola, na jejímž konci může být buď úspěšná státotvorná politika nebo džungle a postupné rozdrobení se.

Zdroje:

  1. Pavlíček V., Jirásková V. a kol.: Transformace ústavních systémů zemí střední a východní Evropy, UK, Praha 2001
  2. Koudelka Z., Vlčková R.: Ústavní systém Ruska, MU, Brno 1996
  3. Kotyk V.: Vztahy centra a regionů Ruské federace, UMV, Praha 1998
  4. Holzer J.: Politický systém Ruska, CDK, Brno 2001

Poznámky

[1] Hlava 1 čl. 1 odst. 1 Ústavy Ruské federace

[2] Hlava 1 čl. 12 Ústavy Ruské federace (dále jen „Ústavy“)

[3] Hlava 4 čl. 80 Ústavy

[4] Hlava 4 čl. 83 Ústavy

[5] Čl. 66 odst. 5 Ústavy: „Status subjektu Ruské federace může být změněn po vzájemném souhlasu Ruské federace a subjektu Ruské federace a v souladu s federálním ústavním zákonem.“

[6] V současnosti prezident Putin opět posiluje vliv centrální moci nad regiony. U územně rozsáhlých regionálních celků (tzv. krajů) či oblastí byla zavedena nepřímá volba gubernátorů místními shromážděními tak, že regionální poslanci hlasují výhradně o návrzích předložených prezidentem. Poslanci sice mohou kandidáta odmítnout, hrozí jim však, že prezident využije svého práva „nespolupracující“ zastupitelský sbor rozpustit.

[7] V. Kotyk: Vztahy centra a regionů Ruské federace, Praha 1998, s 11

[8] Čl. 11 odst. 3 Ústavy

[9] Jan Holzer: Politický systém Ruska, Brno 2001, s 85

[10] Tamtéž, s 86.

[11] Viz poznámka č. 6.

[12] Tamtéž, 91 – 94: Holzer vykládá schéma „východisek z nejistoty“ ruského politologa V. Gelmana, který se tento stav pokouší vysvětlit pomocí tranzitologické teorie. Konflikt mezi elitami může i nemusí vyústit v demokracii, poněvadž ruská tranzice je ordinována shora bývalými nomenklaturními kádry, nedoprovází ji v naprosté většině subjektů federace podpora zdola, v neposlední řadě svoji významnou úlohu sehrává masivní klientelismus mezi „mocnými.“ Elity mohou, ale nemusejí ve svém konfliktu shledat demokracii jako nutné zlo, se kterým by byly nuceny se sžít.

[13] V. Kotyk: Vztahy centra a regionů Ruské federace, Praha 1998, s 12

Jak citovat tento text?

Netolický, Pavel. Ruský federalismus [online]. E-polis.cz, 2. duben 2005. [cit. 2017-11-24]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/rusky-federalismus.html>. ISSN 1801-1438.

Autor Mgr. Pavel Netolický

Autor:

1999 – 2000 studium AJ a ŠJ


[Nahoru ↑]


Hodnocení

Hodnocení: 4 hvězdiček / Hodnoceno: 3x


Přidat komentář

Vložit komentář

Na tento příspěvek zatím nikdo nereagoval! Buďte první!




Novinky

E-polis.cz hledá autory!
[22. červenec 2014]
Časopis stále hledá nové interní redaktory a další externí spolupracovníky, kteří budou ochotní se podílet na vytváření obsahu. Své články posílejte k posouzení na email redakce@e-…

Kde se diskutuje?

Je nám líto, u tohoto zdroje žádné položky nebyly nalezeny :-(