Nefunkčná obec ako predpoklad územnej konsolidácie

 1. srpen 2018  Simona Kováčová   komentáře

Medzi substanciálne zmeny, ktoré priniesla novela zákona o obecnom zriadení s účinnosťou od 1. apríla 2018, nepochybne patrí zavedenie inštitútu reagujúceho na neexistenciu mechanizmu riešenia pomerov obcí (hlavne malých obcí), ktoré nie sú spôsobilé vykonávať a zabezpečovať ani základné samosprávne úlohy z dôvodu absencie základných orgánov obce.

 

Novelizovaná zákonná úprava tak dopĺňa znenie zákona o § 2aa s osobitnou
úpravou nazvanou „pričlenenie obce,“ obsahujúcou spôsob riešenia tzv. „nefunkčných obcí,“
pod ktorými rozumieme základné jednotky miestnej samosprávy, ktoré po vykonaní dvoch po
sebe nasledujúcich volieb do orgánov samosprávy obcí, nie sú spôsobilé zvoliť si svoje
orgány, tzn. zastupiteľský zbor poslancov- obecné zastupiteľstvo a starostu obce, ktorý je
najvyšším výkonným orgánom obce. V prípade obecného zastupiteľstva je potrebné
poznamenať, že jeho neexistencia nie je determinovaná len skutočnosťou nezvolenia žiadneho
poslanca, nakoľko poslanci síce môžu byť zvolení ale ich počet je nepostačujúci na to, aby sa
naplnila podmienka v zmysle § 12, ods. 7 o spôsobilosti rokovať a uznášať sa. 1 V zmysle
zákona sa vyžaduje prítomnosť absolútnej väčšiny všetkých.
Vyššie uvedená podmienka absencie orgánov obce v časovom intervale dvoch po sebe
idúcich volieb do samosprávnych orgánov obce zhŕňa jednak voľby poslancov obecných
zastupiteľstiev a starostov, ktoré sa v zmysle zákona vykonávajú každé 4 roky, tzv. všeobecné
voľby, ale aj nové voľby, tzn. ďalšie voľby uskutočnené počas uvedeného obdobia.
Z uvedeného vyplýva, že pričlenenie obce sa bude dotýkať základnej jednotky miestnej
samosprávy, ktorá nemá zvolené orgány po vykonaní dvoch bezprostredne nasledujúcich
volieb.
Obsahová podstata desiatich odsekov § 2aa exaktne definuje postup pričlenenia
nefunkčnej obce k inej, bezprostredne susediacej, pričom celý proces musí byť podmienený
súhlasom susediacej obce, ktorý je zverený do pôsobnosti obecného zastupiteľstva tejto obce.
Z uvedeného jasne vyplýva, že územnú zmenu je možné vykonať len ak s tým susediaca obec,
ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, súhlasí.
Proces pričlenenia nefunkčnej obce k susediacej je koordinovaný okresným úradom
v sídle kraja, v ktorého územnom obvode sa nefunkčná obec nachádza, pričom pričlenenie
môže vykonať vláda nariadením. Okresný úrad na podnet ministerstva zvolá zhromaždenie

Novelizovaná zákonná úprava tak dopĺňa znenie zákona o § 2aa s osobitnou úpravou nazvanou „pričlenenie obce,“ obsahujúcou spôsob riešenia tzv „nefunkčných obcí,“pod ktorými rozumieme základné jednotky miestnej samosprávy, ktoré po vykonaní dvoch posebe nasledujúcich volieb do orgánov samosprávy obcí, nie sú spôsobilé zvoliť si svojeorgány, tzn. zastupiteľský zbor poslancov- obecné zastupiteľstvo a starostu obce, ktorý jenajvyšším výkonným orgánom obce. V prípade obecného zastupiteľstva je potrebnépoznamenať, že jeho neexistencia nie je determinovaná len skutočnosťou nezvolenia žiadnehoposlanca, nakoľko poslanci síce môžu byť zvolení ale ich počet je nepostačujúci na to, aby sanaplnila podmienka v zmysle § 12, ods. 7 o spôsobilosti rokovať a uznášať sa (1). V zmysle zákona sa vyžaduje prítomnosť absolútnej väčšiny všetkých.Vyššie uvedená podmienka absencie orgánov obce v časovom intervale dvoch po sebeidúcich volieb do samosprávnych orgánov obce zhŕňa jednak voľby poslancov obecnýchzastupiteľstiev a starostov, ktoré sa v zmysle zákona vykonávajú každé 4 roky, tzv. všeobecnévoľby, ale aj novévoľby, tzn. ďalšie voľby uskutočnené počas uvedeného obdobia.Z uvedeného vyplýva, že pričlenenie obce sa bude dotýkať základnej jednotky miestnejsamosprávy, ktorá nemá zvolené orgány po vykonaní dvoch bezprostredne nasledujúcichvolieb.Obsahová podstata desiatich odsekov § 2aa exaktne definuje postup pričlenenianefunkčnej obce k inej, bezprostredne susediacej, pričom celý proces musí byť podmienenýsúhlasom susediacej obce, ktorý je zverený do pôsobnosti obecného zastupiteľstva tejto obce.Z uvedeného jasne vyplýva, že územnú zmenu je možné vykonať len ak s tým susediaca obec,ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, súhlasí.Proces pričlenenia nefunkčnej obce k susediacej je koordinovaný okresným úradomv sídle kraja, v ktorého územnom obvode sa nefunkčná obec nachádza, pričom pričleneniemôže vykonať vláda nariadením. Okresný úrad na podnet ministerstva zvolá zhromaždenie nefunkčnej obce za účelom prerokovania postupu o pričlení sa k susediacej obci a vyhotoví o tom písomný záznam. Písomnou formou následne vyzve susediacu obec k vyjadreniu sa, tzn., či súhlasí alebo nesúhlasí s procesom pričlenia nefunkčnej obce. Svoje súhlasné alebo nesúhlasné stanovisko susediaca obec oznámi okresnému úradu v sídle kraje, ktorý v prípade záporného stanoviska, tzn. nesúhlasu susediacej obec s pričlenením nefunkčnej obce, má možnosť vyzvať ďalšiu susediacu obec a to rovnako písomnou formou k zabezpečeniu súhlasu. Samozrejme táto alternatíva pripadá do úvahy len ak má nefunkčná obec viac susediacich obcí. V zmysle novely zákona však okresný úrad vo veci zabezpečenia súhlasu niektorej zo susediacich obcí „prihliada na oprávnené záujmy a potreby obyvateľov nefunkčnej obce a osobitne na rešpektovanie regionálneho jazyka alebo menšinového jazyka tak, aby takéto pričlenenie nekládlo prekážky podpore tohoto regionálneho jazyka alebo menšinového jazyka“ (§ 2aa ods. 3 zákona č. 369/1990 Zb.). Okresný úrad spolu so záznamom zo zhromaždenia nefunkčnej obce a s dokladom o súhlasnom stanovisku susediacej obce s pričlením nefunkčnej obce, predloží ministerstvu návrh na pričlenenie, čím nefunkčná obec zaniká a susediaca sa stáva jej právnym nástupcom. Primárnym účelom tejto úpravy je nastaviť mechanizmus pri akceptácii demokratických princípov územnej samosprávy, ktorý umožní riešiť dlhodobo neriešený problém uvedenej kategórie nefunkčných obcí. Podobne ako v prípade zriadenia, zrušenia, rozdelenia, či zlúčenia (2) obce aj v prípade pričlenenia sa prenecháva vrcholnému orgánu výkonnej moci, prostredníctvom všeobecne záväzného právneho predpisu, zrealizovať územnú zmenu, tzn. pričleniť obec bez orgánov k susediacej, na základe súhlasu susediacej obce a záznamu zo zhromaždenia nefunkčnej obce. Odseky 6-10 § 2aa, definujú podmienky a lehoty súvisiace s finančnou podporou, poskytnutou zo štátneho rozpočtu pre obec, ku ktorej sa pričlenila nefunkčná obec. Ide o jednorazovú finančnú pomoc, ktorá je poskytnutá za účelom podpory plynulého chodu samosprávy obce, ku ktorej sa obec bez samosprávnych orgánov pričlenila, pričom uvedený príspevok nemá charakter právneho nároku, z čoho rezultuje, že môže byť poskytnutý len na základe žiadosti. Iniciatíva teda vychádza od obce, ku ktorej bola pričlenená nefunkčná obec. Štatutárny orgán obce má právo podať písomnú žiadosť o príspevok okresnému úradu, pričom zákon ho limituje časovou lehotou 60 dní. Tá v zmysle ods. 7 začína plynúť nasledujúci deň po nadobudnutí účinnosti nariadenia vlády. Okresný úrad žiadosť obsahujúcu opis účelu, sumu príspevku, číslo bankového účtu a adresu obecného úradu spolu so svojím stanoviskom predloží vláde do 15 dní od jej doručenia. Potom, ako bola okresným úradom v sídle kraja doručená žiadosť ministerstvu, začína plynúť 30 dňová lehota, v rámci ktorej musí ministerstvo rozhodnúť o žiadosti na jednorazovú finančnú podporu. Primárnym determinantom výšky sumy je hlavne populačné kritérium, tzn. počet obyvateľov obce a jej veľkosť po pričlení obce bez orgánov.

Význam nového paragrafu je opodstatnený v kontexte riešenia problému fragmentovanej sídelnej štruktúry Slovenskej republiky. Pravdou je, že slovenská lokálna štruktúra sa vyznačuje nielen vysokým podielom malých obcí neprevyšujúcich populačnú hranicu 500 obyvateľov ale aj enormnou koncentráciou extrémne malých územných jednotiek, ktoré majú len niekoľko desiatok obyvateľov. Tento stav atomizovanej lokálnej konfigurácie so sebou prináša množstvo problémov, ktoré je s ašpiráciou na zabezpečenie efektívneho výkonu verejnej správy potrebné riešiť. Ide o tak zásadné problémy, ktoré ohrozujú samosprávny chod a existenciu obcí, že možno hovoriť o tzv. vymierajúcich a nefunkčných obciach. V malých obciach sa kumuluje škála problémov odvíjajúcich sa hlavne od nedostatku finančných zdrojov, čo naznačuje nutnosť kooperácie so štátom resp. pomoc „zvonku“ (napr. štrukturálne fondy). Rovnako sa ukazuje, že súbežne s problémami absencie financií, ktoré nesmierne sťažujú saturovanie potrieb obyvateľov optimálnou úrovňou infraštrukturálneho zabezpečenia samospráv, má v tejto oblasti neodmysliteľný vplyv ľudský potenciál, ktorého kvalita vo všeobecnosti predstavuje faktor determinujúci efektívnosť uchádzania sa o finančné prostriedky, schopnosť vypracovať a manažovať inovatívne projekty a celkovo implementovať opatrenia smerujúce k miestnemu rozvoju. Práve v malých obciach je postrádanie kvalifikovanej pracovnej sily a inovatívneho personálneho aparátu výrazným problémom.

Zmienené negatívne aspekty sa vyskytujú (hoci v inom rozmere) aj vo väčších obciach, či už sú to problémy ekonomického rázu spojené s potrebou financií, alebo napr. klesajúci trend participácie občanov na veciach verejných, ktorý je podľa N. Kováčovej znakom „krízy demokracie, ktorá sa vyznačuje deficitom po aktivite a jej prejavom je neustále klesajúci záujem občanov o veci verejné“ (Kováčová, N., Králik, 2017, s.132). Napriek tomu opäť zdôrazňujeme, že nepriaznivá populačná skladba, tzn. dominancia poproduktívneho obyvateľstva, chýbajúce analyticko-koncepčné schopnosti či manažérske zručnosti, vysoký podiel obyvateľov počítačovo negramotných, klesajúca pravdepodobnosť disponovania s kvalitným endogénnym potenciálom zabezpečujúcim lokálny progres, nedostatok pracovných príležitostí atď., sú nesmierne vážne problémy tak svojím rozsahom ako aj hĺbkou, ktoré si vyžadujú zodpovedný prístup k vytvoreniu komplexu predpokladov pre ich tlmenie a zlepšenie životných podmienok najmä v malých vidieckych sídlach. Na druhej strane uvedené ustanovenie zákona v § 2aa takýmto spôsobom rieši stratu plnenia funkcie obce a smeruje ku konsolidovanejšej sídelnej štruktúre.

Problém fragmentovanej sídelnej štruktúry bolo doposiaľ možné riešiť len prostredníctvom zlučovania obcí, ktorého nevyhnutnou podmienkou je miestne referendum, tak ako to vyplýva z dikcie zákona o obecnom zriadení, konkrétne z § 11a, ods. 1 písm. a).

Nutnosť platného miestneho referenda predstavuje akúsi bariéru pre zlúčenie obcí, resp. účinnú municipalizáciu. Dôvodom sú legislatívne podmienky miestneho referenda, nakoľko v každej jednej dotknutej obci, tzn., obci ktorá je súčasťou procesu zlučovania by sa muselo uskutočniť platné miestne referendum, čo znamená účasť aspoň polovice oprávnených voličov, ktorí by s uvedeným procesom museli súhlasiť a to súčasne v každej jednej zo zlučovaných obcí. Preto sa v súvislosti s efektivitou miestneho referenda neraz nastolila otázka o znížení percentuálneho kvóra pre jeho platnosť. Na druhej strane v prípade rozdelenia obce, čo je stav podporujúci územnú fragmentáciu je vhodné, aby prísne percentuálne kvórum ostalo nezmenené, nakoľko tak ako v prípade zlúčenia aj v prípade rozdelenia obce musí prebehnúť platné miestne referendum. § 2a bližšie definuje podmienky pre (ne)možnosť rozdelenia obce, tzn. „obec sa môže rozdeliť, ak nové obce budú mať katastrálne územie alebo súbor katastrálnych území tvoriaci súvislý územný celok, najmenej 3 000 obyvateľov, ak urbanisticky nesplynuli s ostatnými časťami obce. Obec nemožno rozdeliť, ak do rozvoja odčleňovanej časti obce boli vložené investície, od ktorých je závislá celá obec“ (§ 2a ods. 5 zákona č. 369/1990 Zb.).

Rozporuplným sa v danom kontexte môže stať otázka rozdelenia obce, nakoľko jednou z podmienok pre možnosť rozdelenia obce je stanovenie populačnej hranice na úrovni minimálne 3 000 obyvateľov pre novú obec. Vychádzajúc z ustanovení Ústavy SR, čl. 64 a čl. 64a nie je pozícia obce podmienená populačnou veľkosťou, čo predznačuje, že uvedené ustanovenie zákona o obecnom zriadení sa nejaví v súlade s Ústavou SR (Palúš - Jesenko - Krunková, 2010). Okrem toho § 11, ods. 3 zákona o obecnom zriadení počíta aj s obcami, ktoré majú podstatne menej ako 3 000 obyvateľov, nakoľko vymedzuje 3 poslancov zastupiteľstva pre malé obce, ktoré nemajú viac ako 40 obyvateľov, avšak vznik podobných malých územných jednotiek v ďalšej časti nedovoľuje. Na druhej strane zástancovia komunálnej reformy v zmysle potreby vyprofilovať konsolidovanú sídelnú štruktúru sympatizujú s ustanovením, ktoré umožňuje rozdeliť obce len ak nová bude mať aspoň 3 000 obyvateľov, nakoľko to zabraňuje ďalšej, už teraz dosť výraznej sídelnej atomizácii s vysokým podielom malých obcí.

Pôvodným návrhom novely zákona o obecnom zriadení, ktoré do parlamentu prinieslo ministerstvo vnútra malo byť aj zníženie počtu poslancov obecných zastupiteľstiev, čo malo zvýšiť efektivitu zastupiteľstiev a z finančného hľadiska smerovať k vyššej úspore. Demonštrovať to možno vyjadrením ministerstva: „V záujme vyššej efektivity obecných zastupiteľstiev a zníženia finančných prostriedkov na ich činnosť sa upravuje rozpätie počtu poslancov obecných zastupiteľstiev, a to predovšetkým v obciach s vyšším počtom obyvateľov a mestách, kde ich rozpätie je nadhodnotené. Slovenská republika má viac ako dvojnásobne vyšší podiel komunálnych poslancov na 100 000 obyvateľov, ako je priemer Európskej únie,“ (TASR,2017).

Navrhované zmeny uvádzame v tabuľke prostredníctvom porovnania s pôvodným stavom, ktorý je stále aktuálny, nakoľko parlament 127 hlasmi schválil návrh Petra Antala (Most -Híd), ktorý zmenil pôvodný návrh novely a k zníženiu poslancov nedošlo.

Tabuľka: Porovnanie pôvodného a stále platného počtu poslancov obecných zastupiteľstiev s návrhom novely zákona, ktorý bol Národnou radou SR 30.novembra 2017 posunutý do druhého čítania

Pôvodný a aktuálny stav

Navrhovaný stav

do 40 obyvateľov: 3 poslanci,

do 100 obyvateľov: 3 poslanci

od 41 - 500 obyvateľov :3 - 5 poslancov,

od 101-500 obyvateľov: 3-5 poslancov

od 501 - 1 000 obyvateľov: 5 - 7 poslancov,

od 501-1 000 obyvateľov: 5-7 poslancov

od 1 001 - 3 000 obyvateľov: 7 - 9 poslancov

od 1 001- 3000 obyvateľov: 7-9 poslancov

od 3 001 - 5 000 obyvateľov: 9 - 11 poslancov,

od 3 001 -10 000 obyvateľov: 9-11 poslancov

od 5 001 - 10 000 obyvateľov: 11 - 13 poslancov,

od 10 001 - 20 000 obyvateľov : 13 -19 poslancov,

od 10 001- 20 000 obyvateľov: 11-13 poslancov

od 20 001 - 50 000 obyvateľov :15 - 25 poslancov,

od 20 001-50 000 obyvateľov: 13-17 poslancov

od 50 001 - 100 000 obyvateľov: 19 - 31 poslancov,

od 50 001-100 000 obyvateľov: 17-21 poslancov

nad 100 000 obyvateľov: 23 - 41 poslancov.

nad 100 000 obyvateľov: 21-25 poslancov

Zdroj: vlastné spracovanie podľa zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení a podľa: Parlamentné listiny.sk. Dostupné na internete:

 

https://www.parlamentnelisty.sk/politika/politici-volicom/Ministerstvo-vnutra-Novelou-zakona-o-obecnom-zriadeni-sa-znizi-pocet-obecnych-poslancov-295651

Záver

Nové ustanovenie zákona, ktoré definuje postup pričlenenia nefunkčnej obce nemožno označiť za skutočnú komunálnu reformu, ktorou sa vyrieši problém fragmentovanej sídelnej štruktúry, resp. problémy malých obcí. Je to len akýsi štartér potrebnej hlbšej reformy, ktorá pokiaľ má byť úspešná a smerovať k skutočnej municipalizácii musí začať prehodnotením rámca kompetencií na jednotlivých úrovniach verejnej správy, pričom je stále dôležité akceptovať princíp subsidiarity. „Byrokracia štátnej správy ale veľmi ťažko prenecháva svoje kompetencie tam, kde je to opodstatnené na nižšie zložky miestnej štátnej správy a územnej samosprávy. Toto však môže mať negatívny efekt, pretože niektoré činnosti ohľadom uspokojovania potrieb občanov, presadzovania ich verejného záujmu môže miestna štátna správa alebo územná samospráva vykonávať efektívnejšie ako centrálne úrady štátnej správy“ (Kováčová, N., Králik, 2017, s. 65). Ak problematiku nefunkčných obcí aplikujeme na prax tak v roku 2016 sme evidovali 17 obcí, ktoré nemali zvoleného starostu a poslancov. To čo možno označiť za legislatívne neprecizované je práve skutočnosť, že ide len o možnosť (a teda nie povinnosť) zlúčiť takéto obce podľa §2aa, z čoho vyplýva, že de jure nemusí dôjsť k takémuto zlučovaniu nefunkčných obcí. Pre lepšie pochopenie uvedieme opäť paragrafové znenie ods. 1 novelizovaného zákona: „Obec, ktorá po vykonaní dvoch po sebe idúcich volieb do orgánov samosprávy obcí nemá obecné zastupiteľstvo ani starostu obce (ďalej len „nefunkčná obec“), vláda môže nariadením pričleniť k susediacej obci, ktorá sa nachádza v tom istom okrese ako nefunkčná obec, ak s tým susediaca obec súhlasí“ (§2aa ods. 1 č. 369/1990 Zb.).

Z uvedeného vyplývajú minimálne 3 podstatné skutočnosti, ktoré by bolo potrebné zvážiť a odborne prediskutovať, za účelom naplnenia skutočného zámeru zavedeného ustanovenia.

1. Podľa aktuálnej úpravy je nefunkčná obec tá, ktorá nemá starostu a poslancov. Ak teda je v obci zvolený starosta ale nie je zvolené obecné zastupiteľstvo, alebo opačne, znamená to, že ide o funkčnú samosprávu?Vychádzajúc z nastolenej otázky stojí za uváženie definovať nefunkčnú obec ako obec, ktorá nemá zvolený čo i len jeden zo zákona stanovených obecných orgánov.

2. Novelizovaný zákon hovorí o možnosti vlády pričleniť nefunkčnú obec k susediacej, nariadením. V danom kontexte teda nejde o povinnosť, čo predznačuje, že proces nemusí vyústiť do pričlenenia nefunkčnej obce k susediacej, čím sa vytráca jeho podstata.

3. Uvedený paragraf hovorí o pričlenení k susediacej obci v tom istom okrese. Čo v prípade, ak je susedná obec malá a má problémy, hoci nie až tak výrazné ako nefunkčná obec? Funkčnejším riešením by mohlo byť uvažovať o pričlenení obce k väčšej spádovej obci a podmienku „v tom istom okrese“ nahradiť napr. „susedným okresom.“

 

Zoznam bibliografických zdrojov

1. KOVÁČOVÁ, N. KRÁLIK, J. 2017. Úvod do štúdia verejnej politiky. Sládkovičovo:

Vysoká škola Danubius, FVPaVS, 2017. 164 s. ISBN 978-80-8167-061-9.

2. PALÚŠ, I. - JESENKO, M. - KRUNKOVÁ, A. Samospráva obce (vybrané

problémy). Košice: FVS UPJŠ, 2009. 155 s. ISBN 978-80-89089-92-5.

3. Ministerstvo vnútra: Novelou zákona o obecnom zriadení sa zníži počet obecných

poslancov. 2017. [online]. Parlamentnelisty.sk [cit. 2018-05-10]. Dostupné na

internete:

https://www.parlamentnelisty.sk/politika/politici-volicom/Ministerstvo-vnutra-

Novelou-zakona-o-obecnom-zriadeni-sa-znizi-pocet-obecnych-poslancov-295651

4. TASR, 2017. Zníženie počtu komunálnych poslancov je v druhom čítaní. [online].

teraz.sk[cit. 2018-05-10]. Dostupné na internete:

http://www.teraz.sk/najnovsie/nrsr-znizenie-poctu-komunalnych-pos/295241

clanok.html

5. Zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení

Jak citovat tento text?

Kováčová, Simona. Nefunkčná obec ako predpoklad územnej konsolidácie [online]. E-polis.cz, 1. srpen 2018. [cit. 2018-12-13]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/nefunkcna-obec-ako-predpoklad-uzemnej-konsolidacie.html>. ISSN 1801-1438.

[Nahoru ↑]


Hodnocení

Zatím nikdo nehodnotil


Přidat komentář

Vložit komentář




Novinky

E-polis.cz hledá autory!
[22. červenec 2017]
Časopis stále hledá nové interní redaktory a další externí spolupracovníky, kteří budou ochotní se podílet na vytváření obsahu. Své články posílejte k posouzení na email redakce@e-…

Kde se diskutuje?

Je nám líto, u tohoto zdroje žádné položky nebyly nalezeny :-(