Současné možnosti regulace lobbingu na příkladu členských zemí EU

Snaha hájit své zájmy a vyvíjet nátlak na jejich prosazení je stará jako lidstvo samo. Ačkoliv se široké veřejnosti lobbing (jehož podstatou je právě ochrana a uplatňování vlastních zájmů) může jevit jako hit posledních desetiletí, opak je pravdou.

Zdroj: freedigitalphotos.net

Stále tedy existují značné mezery v pochopení samotné funkce lobbingu. Aby mohlo dojít k „nápravě“ této situace a lobbing mohl optimálně fungovat, je dozajista potřeba změnit společenské uvažování o lobby samotné. Cestu, jak toho dosáhnout, je možné a priori spatřovat v určení přesných mantinelů a jasných pravidel, jinak řečeno v regulaci.

Lobbing chápeme jako přirozenou součást pluralitní demokracie
(zrcadlí v sobě stupeň vývoje občanské společnosti a míru otevřenosti
systému), stejně jako jej považujeme za legitimní nástroj veřejné politiky. Ovšem čím více je systém otevřenější, tím větší jsou jeho nároky na transparentnost, které by se měly odrazit v propracovaném systému regulace a kontroly. Právě v tomto bodě vzniká několik problémů. V první řadě je to nedostatečná politická vůle a snaha o komplexní uzákonění lobbování, dále ze současné nejasné situace těží média, která palcovými titulky označí za lobbistu každého, kdo se dopustí korupce nebo podobných nekalých praktik a politických machinací. Bez viny však nejsou ani sami lobbisté, kteří využívají volná místa v zákonech (z angl. loopholes) a nepodléhají téměř žádné formální kontrole.

„Motivy pro odmítání regulace lobbistických aktivit mohou být
u každé země jiné, ať jde o laxní postoj k zajištění transparentnosti
demokratických rozhodovacích procesů nebo o specifické a uznávané postavení zájmových skupin v daném politickém systému,
respektive v zemích s určitou tradicí korporativismu“ (Malone in Pitrová,
Kubová, 2010, str. 41).

Přesto je ale potřeba nastavit jednoznačná pravidla hry a jasně
definovat její mantinely (ve smyslu neoznačovat úplatky a jiné
materiální výhody za práci lobbistů) stejně jako přesně určit,
kdo jsou hráči na hřišti.

Hlavním důvodem, proč je potřeba lobbing zákonně regulovat,
je fakt, že v myslích lidí je stále spojován se zákulisními
jednáními, nekalými praktikami nebo korupcí. Měla jsem možnost setkat se i s laickým názorem, že lobbuje ten, kdo už je natolik bohatý,
že má dostatek času a prostředků, aby se prostřednictvím lobby stal
ještě bohatším. Je tedy evidentní, že práce lobbistů nebo jakékoliv
prosazování zájmů na úrovni rozhodovacího procesu, je v očích
běžných občanů zahaleno neprůhledným závojem tajemna.
A z toho vyplývá potřeba explicitního legislativního odlišení
lobbingu od korupce a zlikvidování jeho skryté podoby[1].
V tomto duchu pak přimět aktéry lobbování na obou stranách (odesílatele i adresáty) k otevřenosti, tzn., aby se jednání neodehrávala za zavřenými dveřmi, kde jsou těžko kontrolovatelná, mají tajnůstkářský charakter a kvůli převaze lidského faktoru
při jednáních poskytují živnou půdu pro sklouznutí k nezákonným praktikám.

Regulace lobbingu je sama o sobě primárně namířena na zvýšení transparentnosti, otevřenosti a poctivosti v tvorbě veřejné politiky.
S tím souvisí i podpora integrity a zesilování účinnosti politického
procesu a přijímaných rozhodnutí. Samotná životaschopnost
regulačních předpisů pak závisí na zavedení pravidel pro zveřejňování
informací, které mohou být zpětně použity na to, aby si veřejné autority plnily řádně své povinnosti (OECD, 2007).

Přesto však můžeme mezi samotnými lobbisty i politology najít
přívržence i odpůrce regulace lobbingu. Nejsilnějším argumentem
v rukou odpůrců je jejich obava, že jakýkoliv systém regulace (jiný
než samoregulace) povede k omezení přístupu k politickým rozhodovatelům a že jednou započatou regulaci nebude už možné
zastavit, a tak postupně dojde k omezování demokratických principů.

Za krok špatným směrem odpůrci považují i jen vytváření
mandatorních registrů lobbujících subjektů, což přirovnávají ke stavení
překážek pro možnost participace občanské společnosti. Mohlo by totiž
dojít k narušení rovnoprávného přístupu jednotlivých zájmových
skupin k politickým rozhodovatelům, protože zaregistrovaní, resp. akreditovaní lobbisté by získali zvláštní (až privilegovaný)
status. Výsledkem toho by mohlo být odcizení se občana veřejným
institucím. Odpůrci rovněž předpokládají, že například zavedení registrace lobbistů s sebou přináší i zvýšení nákladů na lobbování samotné, které mohou být těžko splnitelné pro malé skupiny nebo nové organizace. Političtí rozhodovatelé tak navíc mohou identifikovat
ty lobbistické subjekty, pro které je očekávaný benefit z lobbování
přinejmenším přímo úměrný vynaloženým nákladům. Slovníkem
odpůrců přeloženo: regulace lobbingu napomáhá k identifikaci
solventních lobbistů a tak politicky lukrativních návrhů.

Naopak obhájci regulace lobbingu deklarují své snahy sblížit
občanskou společnost s veřejnými institucemi, zvyšovat jejich vzájemnou důvěru a učinit jejich vztah transparentní. Při své argumentaci se opírají o teorii deliberativní demokracie, kterou označují
za prostředek ke zvyšování transparentnosti rozhodovacího procesu
i samotných politických rozhodovatelů (a úředníků), ať už formou
povinných registrů nebo jiných forem. Sesbíraná data by pak
měla být volně přístupná veřejnosti, aby byla občanské společnosti
dána možnost zpětnovazebné reakce, která by vedla k vyšší
kvalitě outputů procesu policy making.

Výsledkem debat těchto dvou antagonistických táborů (odpůrců
a přívrženců regulace) v kombinaci s politickou kulturou jsou
pak rozdílné postoje k systému regulace lobbingu v jednotlivých zemích.

Co se samotného uvádění konceptu regulace do praxe týká,
v současnosti můžeme pozorovat několik metod a prostředků,
jak toho dosáhnout. A priori rozlišujeme samoregulaci, v rámci
níž lobbisté dobrovolně vstupují do společných asociací nebo
organizací a sami se tak snaží nastavovat parametry své činnosti, a regulaci ve formě vládních zásahů[2]. Oba koncepty spojuje stejný cíl a oba rovněž musí hledat odpovědi na základní „regulační“ otázky:

• Koho je potřeba regulovat? To znamená, identifikovat aktéry a adresáty lobbingu, což je v případě konceptu samoregulace značně usnadněno.
• Jak je potřeba ho regulovat? Jaká opatření je nutné přijmout? Nesmíme opomenout zahrnout i systém monitorování, zpětné kontroly a sankcí.
• Jaké informace o něm potřebujeme vědět, aby bylo dosaženo co největší transparentnosti?
• Jak s těmito informacemi naložíme, neboli jaká část z celkové objemu
  nasbíraných informací může být zpřístupněna a komu, aby to nepřineslo
  negativní dopady.

Tímto se dostáváme k opatřením, které je možné při regulaci
využívat. Konkrétně se budeme blíže zabývat: kodexy
chování, registry a právními normami. Tyto jednotlivé možnosti
regulace spolu navzájem souvisí. Pokud je přijata právní norma
upravující lobbing, zpravidla zavádí povinnost se registrovat,
což je podmíněno závazkem k plnění kodexu chování. Opačně tento
směr neplatí.

V současnosti vidíme, že kodexy chování jsou v praxi využívané ambivalentně. Tvoří například podmínku pro zaregistrování se
do rejstříků (např. Rejstřík transparentnosti EU) nebo pro vstup do organizací zastřešující lobbisty (SEAP, EPACA, AALEP). Formulování a následné formalizování pravidel a standardů pro lobbisty totiž představuje neodmyslitelnou součást transparentní a demokratické tvorby unijní politiky.

Kodex chování má totiž především výchovný charakter a měl
by přispívat k lepší pověsti lobbistů v očích veřejnosti i politických
rozhodovatelů, jako profesionálů, kteří jsou vázáni etickými pravidly.
Lobbisté se jeho prostřednictvím zpravidla hlásí k zodpovědnosti
a poctivosti při práci a dalším honosným principům,
které přispívají obecnému statutu jejich povolání. Kodex by jim měl
sloužit jako návod, jakých zásad by se v konkrétních každodenních
situacích měli držet a kterým naopak vyhnout (např. konflikt zájmů).

Kodexy chování jsou obvykle součástí samoregulačního konceptu
- jeho hlavním pilířem[3]. V očích veřejnosti však mohou působit
účelově nebo neúčinně. Často je jim rovněž vytýkána nízká
míra vymahatelnosti a malá síla sankcí (nemají legislativní dopad).
Ovšem podle toho, jak chápeme logiku práce lobbisty, je jedním ze základních principů lobbingu je zodpovědný přístup a dobré jméno – pokud je nemám, těžko získám klienty a komplikovaně navazuji vztahy s politickými rozhodovateli. A viděno touto optikou, jsou kodexy chování jak otázkou prestiže daného povolání, tak i efektivním nástrojem, protože jejich nedodržení nebo porušení je řešitelné rychleji, než jak by tomu bylo u legislativního zásahu. Zároveň ale musíme předpokládat, že veřejnost bude o jejich existenci a závaznosti dostatečně informována, stejně jako bude do praxe uveden adekvátní mechanismus kontroly jejich dodržování.

Zavázat se k dodržování určitého kodexu chování bývá často
jednou z podmínek při přihlašování se do registru lobbistů.
Ty představují jakési katalogy subjektů, které přicházejí do styku
s politickými rozhodovateli nebo veřejnými činiteli všeobecně
s cílem je ovlivnit.

Pro účely registrace je důležité vymezení subjektů, na které se
tato povinnost vztahuje, stejně jako určení informací, které mají
zaregistrovaní o sobě a svých klientech poskytovat. Zároveň je potřeba stanovit, kdy vzniká povinnost/nutnost se registrovat, a zdali je tato registrace závislá už na samotném vzniku lobbistického kontaktu nebo až při určitém objemu lobbistických aktivit, případně zdali jsou určující finanční limity. Pomocí těchto nastavení pak může být regulován vstup do lobbingu samotného nebo jen jeho činnost.

Vytvoření registru (ať už povinného nebo dobrovolného) s sebou
nese otázku zveřejňování sesbíraných informací (obvykle) na internetu.
Otázkou je, které informace by měly být uveřejněny, aby bylo dosaženo co nejvyšší přehlednosti a transparentnosti, ale přitom aby v případě lobby vycházející ze soukromého sektoru nedošlo k narušení konkurenčního prostředí.

A právě odkrývání finančních údajů bývá obvykle nejspornějším
bodem mezi lobbisty zastupujícími soukromý a třetí sektor.
V případě lobbistů zastupujících zájmy soukromého sektoru představuje zveřejňování finančních informací porušení ochrany klientova soukromí a důvěrných informací, které pro ně jako závazek vyplývá ze smlouvy mezi klientem a konzultantem.

SEAP upozorňuje, že lobbisté, kteří se z důvodu ochrany svých
klientů nebudou moci k odkrývání finančních údajů připojit, upadnou
do podezření, že ne všechny jejich aktivity jsou košer a mohou
tak přijít o své současné nebo potencionální klienty. Pokud se naopak lobbisté přece jen rozhodnou finanční transakce zveřejnit, mohou porušit smluvní podmínky týkající se důvěrných informací o klientovi.

Tak či tak, mezi množstvím vynaložených peněz a mírou dosaženého
vlivu není možné položit znaménko „rovná se“.

V případě regulace právními normami je určující nadefinování,
koho se daný zákon týká. Spočívá teda na jakési „profesní identifikaci,
přihlášení se k určitým pravidlům a dobrovolnému podřízení se“
(Müller, Laboutková, Vymětal, 2010, str. 74). Tato forma regulace
je nejpřísnější. Zároveň je ale součástí širšího konceptu, tzn. musí korespondovat s normami týkajícími se financování politických
stran, střetu zájmů nebo s jednacími řády jednotlivých veřejných institucí, které jsou adresáty lobbingu, jako je současně determinována daným politickým, kulturním a socioekonomickým prostředím. Proto dnes nenajdeme ten nejsprávnější model regulace, který by byl uplatnitelný plošně. Přesto je však možné identifikovat záchytné body pro tvorbu právních norem o lobbingu (OECD in Müller, Laboutková, Vymětal, 2010, str. 79):

• přesné a jasné vymezení lobbisty a lobbingu,
• přesné vymezení výjimek (kdo není lobbista, co není lobbing),
• mechanismus a rozsah zveřejňování informací lobbisty, jejich klienty, příp. veřejnými činiteli v souvislosti s lobbingem,
• povinnost publikovat přesné a aktualizované informace v registru
  i ve výkazech,
• návaznost na jiné zákonné normy a soulad norem,
• účinné sankce a vymahatelnost naplňování zákona.

Ačkoliv regulaci formou právních norem bývá vytýkáno zvýšení
byrokratické zátěže, velkou předností zůstává snazší vynutitelnost,
která se řídí jasně stanovenými pravidly. To nás dostává zpět k jedné
ze zásadních otázek, kterou si v současnosti kladou vlády a legislativní
sbory mnoha zemí (v EU i mimo ni), a sice regulace versus samoregulace. Z pohledu států pak můžeme identifikovat následující postoje:

• Zákonná regulace,
• Oblastní regulace,
• Bez regulace.

Co se samotných lobbistů týká, OECD provedla v roce 2009 výzkum zaměřený na osobní postoje a názory lobbujících subjektů k tomuto dilematu (viz OECD, 2009).

Druhou největší komplikací při regulaci je samotná definice
lobbisty a obsahu lobbingu. U samoregulace je určení, na koho
se pravidla vztahují, značně usnadněno, protože subjekty se samy
přihlašují a zavazují k plnění určitých závazků. V případě regulace
se jednotlivé používané definice liší podle geografické polohy státu,
politické kultury, historie, přístupu k managementu veřejných záležitostí nebo k samotným institucím apod.

Jako nejčastější problém se ukazuje to, že buď je její záběr
příliš široký a definice tak nepřispívá k transparentnosti, nebo naopak
příliš úzký, čímž dochází k vynechání velké části podstatných subjektů.
A právě „dobrá definice“ je prvotním předpokladem pro smysluplnou,
fungující a úspěšnou regulaci.

V institucích EU se značné oblibě těší irská definice lobbingu,
která vzešla z pera „Public Institute of Ireland, Chatered Institute
of Public Relations a Public Relations Consultants Association“
a její znění je následující: „Specifické úsilí ovlivňovat veřejné
rozhodování buď tlakem na změny v politice, nebo se snahou zabránit těmto změnám. Veřejné rozhodování je aktivita státního úředníka na jakékoli úrovni veřejné správy, který rozhoduje o libovolném
aspektu politiky nebo opatření či provádění této politiky nebo jakýchkoliv záležitostech, které jsou považovány nebo které by mohly být
považovány za akt veřejného subjektu“ (Laboutková, 2010, str. 7).
K této definici je potřeba pro úplnost zmínit, že Irsko přistoupilo
k regulaci lobbingu zejména na straně veřejných činitelů. V případě EU
však mohou jako lobbisté vystupovat národní státy i samotné instituce
EU, proto je momentálně vše zahrnující definice prakticky nemožná.

Dalším oříškem, se kterým se mnoho současných definic
potýká, je postavení právníků a právnických firem. Ti se sami dožadují
specifického postavení, protože jsou a priori (a více než jiné subjekty)
vázáni mlčenlivostí a loajalitou vůči svým klientům. Konkrétně se tato situace řeší tak, že např. povinnost veřejně vystupovat jako lobbista a tím pádem se i registrovat vzniká těm právnickým subjektům, jejichž činnost pro jednoho klienta přesahuje X % ze všech služeb, které jsou tomuto klientovi poskytovány. A tedy pokud si 1 klient najme právníka výhradně za účelem lobbování, je tento právník povinnen se registrovat. Takto vystavěný systém na jedné straně zaručuje transparentnost právnické lobby a přitom neporušuje důvěru mezi právníkem a jeho klientem, ale na druhé straně oněch X % činnosti může být těžko vyjádřitelných nebo zpětně kontrolovatelných (pokud by došlo k porušení povinnosti registrace).

V praxi bývá dále nadefinování lobbistů nejčastěji doplněno
i výčtem povolání, které mají lobbovat zakázáno. Děje se tak proto,
aby nedocházelo ke střetu zájmů (což bývá ošetřeno samostatným
zákonem) a také proto, že tento seznam má i zpětnou účinnost. To znamená, že spolu s vymezením časové lhůty zabraňuje systému „revolving door“ neboli otáčejícím se dveřím. Jedná se o fenomén, v rámci kterého se bývalí veřejní činitelé (nejčastěji členové legislativy a exekutivy, jejich poradci a asistenti[4] ) po skončení kariéry ve veřejném sektoru přesouvají do soukromých firem jako lobbisté. Jedná se o značně signifikantní problém, protože může docházet ke zneužívání informací nebo osobních kontaktů., Značnou výhodou je rovněž orientace v prostředí a znalosti pracovních postupů, kterými tito bývalí veřejní činitelé oplývají. A právě snaha omezit jejich návrat koresponduje s pokládáním bariér mezi nekontrolovatelné propojení lobby a veřejné politiky. Každý model regulace lobbingu si individuálně nastavuje ochrannou časovou lhůtu, po kterou se bývalí veřejní činitelé nemohou do veřejných sfér „vracet“.

Je tak zcela evidentní, že v pozadí jakékoliv regulativní snahy stojí
a mělo by stát úsilí o dosažení co největší transparentnosti při tvorbě
veřejné politiky. Neboli aby bylo jasné, jaké vlivy stojí za přijímáním
rozhodnutí, rozdělování finančních prostředků apod. Jedním z relevantních (a v současnosti v EU diskutovaných) nástrojů, jak toho dosáhnout, je legislative footprint. Jedná se o jakýsi přehled všech stop, které zájmové skupiny, profesionální lobbisté nebo další experti zanechali při přípravě daného legislativního návrhu. Je úkolem zpravodaje daného návrhu vypracovat tento dodatek k legislativě, ve kterém vlastně zveřejní, z jakých informačních zdrojů se vycházelo, a příp. uvede i přímo navazující dokumenty. Zvyšuje se tak osobní odpovědnost a do práce lobbistů se tak vnáší víc světla.

Jakákoliv forma regulace v nás evokuje metodu cukru a biče,
protože stanovuje lobbistům podmínky, které musejí splnit a na oplátku jim nabízí snazší přístup k rozhodovatelům například formou rozesílání pozvánek k jednání. To vše s cílem dosáhnout větší transparentnost, zlepšit systém kontroly a posílit poctivosti ve veřejné politice.

Nesmíme ale zapomenout, že jakákoliv přijatá forma regulace bude
do jisté míry ovlivněna samotnými lobbisty.

Na úrovni členských států EU může lobbing nabývat dvojího směru
– buďto prosazování zájmů v národním rozhodovacím procesu
nebo ovlivňování implementace evropských norem a jejich podoby
do vnitrostátního práva[5]. Lobbisté při své práci získávají rozmanité
praktické zkušenosti, které si pak přenášejí z arény do arény (z Evropy
domů a zase zpět), čímž dochází k difúzi poznatků. Už vícekrát jsme
zmínili, že na podobě lobbingu se podepisuje politický a institucionální
systém, historie dané země nebo politická kultura jako například stupeň rozvoje občanské společnosti. Proto evropský a národní lobbing vychází z jiného prostředí a je vybudován na odlišných základech.

Je možné identifikovat několik bazálních rozdílů pro lobbing
z hlediska jednotlivých arén. Na národní úrovni hraje roli politické
rozložení sil jako i vztah vládní většiny a opozice, zatímco v EU
je lobbing velmi technický (Gueguén, 2007). To se dále promítá i do rozdílné hloubky vztahů mezi odesílateli a adresáty lobbingu. Totiž na evropské úrovni se nesetkáme se sponzorováním politických stran, což na národní úrovni patří mezi obvyklé způsoby, jak si zajistit vliv nebo podporu pro vlastní zájmy ve volebním programu a následně při tvorbě veřejné politiky. Velkou odlišnost je možné rovněž spatřovat v míře závislosti na okolním prostředí. ve smyslu, že EU není závislá nebo nekonkuruje jiným nadnárodním seskupením. Ovšem v národní aréně se potencionální závislost jako i konkurence vyskytuje na domácí
scéně, v zahraničí, v soukromém i veřejném sektoru. Dalším rozdílem
jsou vazby mezi soukromou a veřejnou sférou. V národních státech
(v různé míře a čase) totiž dochází k rozmazání jejich vzájemné hranice
nebo přímo k prolínání.

Tak jako existují rozdíly v nakládání s lobbisty na úrovni unie
– národní stát, setkáváme se pochopitelně i s odlišnými přístupy
mezi členskými státy.

Stejné vnímání nezbytnosti zájmových skupin a nezastupitelná
role lobbingu v pluralitním demokratickém systému má EU společné jen
s některými svými členy, konkrétně s Finskem, Švédskem, Nizozemskem nebo Dánskem. Potíže s takovým vnímáním mají zejména nové členské země přistoupivší v roce 2004. Ty kvůli svému historickému vývoji postrádaly nezávislé občanské aktivity, potýkaly se s klientelismem, počáteční celkově slabou ekonomickou informovaností, představitelé malého a středního podnikání neměli zkušenosti, jak hájit své zájmy. A kvůli tomu se reprezentace různých zájmů zdála podezřelá a ohrožující demokratický politický systém (Coen, 2007).

Pokud má EU 27 členských států, dovolme si tvrdit, že existuje
27 odlišných přístupů k lobbingu a jeho regulaci. Pro snadnější orientaci a možnost porovnání můžeme provést rozdělení do tří skupin:

(1) státy bez jakékoliv právní úpravy nebo regulace lobbingu,

(2) státy s nepřímou formou regulace,

(3) státy, které přijaly zákon o lobbingu.

Mezi členské země, ve kterých neexistuje žádná explicitní forma
právní úpravy nebo regulace (případně samoregulace) lobbingu,
patří Belgie, Bulharsko, Estonsko, Irsko[6], Itálie, Kypr,
Lucembursko, Malta, Nizozemsko, Portugalsko, Řecko, Slovensko,
Slovinsko, Španělsko a Švédsko[7].

To, že v těchto státech neexistuje žádná zákonná úprava ovšem
neznamená, že by zde lobbing nefungoval. Například portugalský
parlament má pro reprezentanty různých zájmů „otevřeny dveře
dokořán“. Národní parlamenty jednotlivých států se však zatím
přiklánějí k původním opatřením EP, a sice vydávání pasů pro vstup oproti žádosti (Lehmann, 2003).

Mezi státy s nepřímou formou regulace řadíme ty, které přistoupili
k používání dobrovolných registrů, kodexů chování nebo alespoň nějaké minimální kontrole v přístupu zájmových skupin k politickým
rozhodovatelům. Konkrétně sem tedy patří Česká republika[8],
Dánsko[9], Finsko, Francie[10], Lotyšsko[11], Německo, Rakousko[12], Rumunsko a Velká Británie.

Zatímco tedy některé země spíše čekají, až co EU podnikne, jiné
již „nasbíraly odvahu“ a podnikly první kroky v oblasti regulace lobby,
čímž o nich uvažujeme jako o potenciálním inspiračním zdroji pro EU.

Překvapivé je, že mezi země s přímou formou regulace lobbingu
patří v současnosti pouze Litva, Maďarsko a Polsko – tedy relativně
mladé členské státy s komunistickou minulostí, které nemají s moderním lobbingem tolik zkušeností, a u kterých by se dalo předpokládat, že je vnímání lobbingu výrazně odlišné (a spíše problematické), než jak je tomu v EU.

O to větší údiv vzbuzuje právě Litva, kde byl v červnu 2000
schválen detailní zákon – Law on Lobbying Activities (LLA) – regulující
vztah mezi lobbisty a veřejnými činiteli. Poslední novelizace byla provedena v roce 2003.

Zdá se, že cílem zákonodárců bylo omezit lobbing jako obchodní
činnost. Zákon vyjmenovává, co je obsahem lobbistických aktivit,
které činnosti jsou považovány za nelegální a co tím pádem
do obsahové podstaty lobbingu nespadá. Zajímavostí je, že jako nelegální je označeno, pokud lobbista zastupuje dvě strany s protichůdnými zájmy (Chari, Hogen, Murphy, 2011).

Odborníci se shodují, že jako primární inspirační zdroj je možné identifikovat americký model regulace. Za negativa přijatého
zákona je možné považovat, že se vztahuje na legislativní lobbing,
a jeho exekutivní formy ignoruje. Navíc se zabývá pouze komerčními
lobbisty (lobbing je pro něj placenou aktivitou). A tak i přes existující
právní úpravu se regulace lobbingu netěší příliš velké efektivitě.

V Maďarsku předcházelo zákonné regulaci lobbingu právě zřízení institutu dobrovolné registrace – zaregistrovaným subjektům byly rozesílány pozvánky na parlamentní zasedání a debaty ohledně připravované legislativy v jednotlivých sektorech. Podle zákona z roku 2006 musejí být všichni lobbisté zapsáni v registru vedeného Centrálním úřadem spravedlnosti a v pravidelných čtvrtletních reportech uvádět jména svých klientů, četnost lobbistických aktivit, využívané prostředky a seznam všech veřejných činitelů, se kterými přicházejí kvůli těmto aktivitám do styku (údaje jsou veřejně dostupné jen částečně). V Maďarsku mysleli i na systém zpětné kontroly, a sice že přehledy s podobným obsahem jsou vydávány i dotčenými institucemi. Centrální úřad spravedlnosti může jednat jen v případě, že najde neshody mezi doručenými reporty. Při porušení zákonných pravidel může daného lobbistu vyloučit z registru na 1 až 3 roky nebo na něj uvalit finanční pokutu.

Z hlediska maďarského modelu regulace se nabízí několik otázek
k zamyšlení. Tou první je, zda vydání legislativní normy, která v podstatě jen poskytla půdu pro vytvoření dodatečných dokumentů, je lepší cesta než jediný komplexní a propracovaný zákon. Dále pak samotná definice, která odděluje profesionální lobbisty od jakýchkoliv
reprezentantů zájmů. A problém se rovněž vyskytl se zveřejňováním
informací v registru, které byly pro práci lobbistů nežádoucí. Maďarsko
ovšem v lednu 2011 zrušilo platnost zákona o lobbingu.

V případě Polska se regulace lobbingu začala veřejně řešit
z uváděných tří zemí nejdříve, a to v roce 1995. Domníváme se,
že snahy nastartovalo mnoho úplatkářských kauz a zároveň negativní
vnímání lobbingu. Zde se rovněž přiklonili k vytvoření povinného
Registru profesionálních lobbistů jako záruky větší transparentnosti.
Registr po polských lobbistech vyžaduje pouze základní informace
a těší se tedy vyššímu počtu zaregistrovaných subjektů, než jak je tomu v Litvě nebo bylo v Maďarsku. Jeho správa je plně
v kompetenci ministerstva vnitra, které je oprávněno při porušení registračních pravidel udělit finanční pokutu (a to i opakovaně). Podobně jako v Maďarsku, i zde je odpovědnost za zveřejňování kontaktů s lobbisty přenesena na veřejné činitele, kteří musejí popisovat míru vlivu příslušného lobbisty na konečnou podobu rozhodnutí/zákona. Přes veškeré úsilí vynaložené v Litvě, Maďarsku a Polsku je možné konstatovat, že regulace lobbingu situaci profesionálních lobbistů spíše ztížila, než aby lobbing „vytáhla“ z šedé zóny.

Závěr

Nelze jednoznačně říci, zda členské státy z hlediska regulace
lobbingu za institucemi EU mají náskok nebo spíše zaostávají. Zákonná
forma regulace existuje pouze ve dvou zemích (Litva a Polsko),
kde kvůli své striktní povaze nepřinesla požadovaný efekt a je nositelem mnoha nedostatků a legislativně nepokrytých míst.
Jako efektivnější se jeví nepřímé formy regulace a nastavení
pravidel využívané například v Německu a Velké Británii.
Ovšem takový přístup není uplatnitelný plošně, protože předpokládá
jistý stupeň vývoje politické kultury založený na liberálních a pluralitních hodnotách a morálce, stejně jako přesvědčení o prospěšnosti otevřeného dialogu mezi politickými rozhodovateli a reprezentanty různých zájmů, na které je (i společenskou optikou) pohlíženo jako na odborníky přinášející kvalitní informace a ne jako na korupčníky.

Praxe rovněž ukázala, že žádný model regulace, ani ten americký
(kde má lobbing svou nejdelší tradici), nebyl na první pokus bez chyby.
Bez obav tak můžeme tvrdit, že regulace lobbingu stále zůstává během na dlouhou trať.

Odpovědná redaktorka: Nikola Klímová

Odpovědná korektorka: Zuzana Ledbová, Tereza Špuláková

Seznam bibliografických odkazů

CHARI, R. – HOGAN, J. – MURPHY, G. 2011. The Legal Framework for the Regulation of Lobbying in the Council of Europe Member States. [online]. Štrasburk: Rada Evropy, 2011. 32 s. [cit. 2012-03-03], Dostupné na internetu: http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-DEM%282011%29002-e.pdf.

COEN, D. (ed.). 2007. Lobbying in the European Union. [online]. Brussels: European Parliament's Committee on constitutional affairs, 2007. 18 s. [cit. 2012-02-15]. Dostupné na internetu: http://www.eurosfaire.prd.fr/7pc/doc/1211469722_lobbying_eu.pdf.

GUEGUÉN, D. 2007. European Lobbying. Brussels: Europolitics, 2007. 140 s. ISBN 2930409061.

LABOUTKOVÁ, Š. 2010. Typologie zájmových skupin. [online]. Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2010. 26 s. [cit. 2012-02-05]. Dostupné na internetu: http://www.europeum.org/doc/pdf/laboutkova-zajmove-skupiny.pdf.

LEHMANN, W. 2003. Lobbying in the European Union: Current rules and Practices. [online]. European Parliament's committee on Industry, External Trade, Research and Energy, Working Paper. 68 s. [cit. 2012-02-15]. Dostupné na internetu: http://ec.europa.eu/civil_society/interest_groups/docs/workingdocparl.pdf.

MÜLLER, K. - LABOUTKOVÁ, Š. - VYMĚTAL, P. 2010. Lobbing v moderních demokraciích. 1.vyd. Praha: Grada, 2010. 256 s. ISBN 978-80-247-3165-0.

OECD, 2007. GOV/PGC/ETH(2007)4. Lobbying: Models for regulation [online]. Paris: OECD, 2007. 53 s. [cit. 2011-11-20]. Dostupné na internetu: http://www.oecd.org/dataoecd/17/50/38944782.pdf.

OECD, 2009. GOV/PGC(2009)9. Lobbyists, government and public trust: Promoting integrity by self-regulation.[online]. Paris: OECD, 2009. [cit. 2012-02-06]. Dostupné na internetu: http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf?cote=gov/pgc%282009%299&doclanguage=en.

PITROVÁ, M. - KUBOVÁ, R. 2010. Regulace procesu prosazování zájmů v Evropské unii. Lobbistické kodexy chování. In Mezinárodní vztahy, 3/2010. Str. 30 – 54. ISSN 0323-1844.

[1] Lobbing jako synonymum aktivity spočívající na zprostředkovávání informací není nijak spjat s pozváním na večeře, společenské události nebo jednání na zámořských jachtách.

[2] Po dvouletém výzkumu a hodnocení vládních regulací OECD vydala v roce 2010 dokument (Transparency and Integrity in Lobbying – dostupný na: ), ve kterém vypracovala a sepsala 10 principů, které jsou nezbytné pro dosažení transparentnosti a zachování integrity lobbingu.

[3] Mohou být doplněny o existenci nezávislých komisí pověřených dohledem nad jejich dodržováním
nebo pořádání školení o předepsaných standardech.

[4] Podle Center for Public Integrity se více než 50 % bývalých významných členů Clintonovy vlády pracovně uplatnilo v profesionálních lobbistických firmách (Růžička, 2003).

[5] Směrnice předepisují výsledek, kterého je třeba dosáhnout, ale konkrétní prováděcí formy a metody jsou ponechány v kompetenci a na vůli jednotlivých států, které je implementují do národní legislativy.

[6] Od roku 1995 je v Irsku platný Zákon o etice ve státní službě, kterým se odpovědnost za etické chování ve vztahu s představiteli zájmových skupin přenáší na veřejné činitele.

[7] V minulosti existoval pro švédský parlament registr lobbistických subjektů, který byl ovšem z iniciativy samotného parlamentu zrušen.

[8] Dobrovolný Etický kodex poslance Parlamentu České republiky z roku 2005.

[9] Jména lobbistů jsou uváděna ve zprávách výboru a publikována v parlamentním žurnálu.

[10] Jednací řády obou komor Parlamentu obsahují body týkající se konzultací zájmových skupin s poslanci a senátory.

[11] Zákon pro prevenci střetu zájmů v aktivitách veřejných činitelů z roku 2002, Etický kodex pro členy Sejmu Lotyšské republiky z roku 2006 a v roce 2008 lotyšský kabinet vypracoval návrh na regulaci lobbingu.

[12] Zákon o střetu zájmů je platný od roku 1983, ovšem v posledních letech došlo v jeho mezích k zesilování osobní odpovědnosti veřejných činitelů.

Autor: Karolina Tichá

[Nahoru ↑]

Přidat komentář

Další články z rubriky

Fungování celní unie mezi Evropskou unií a Tureckem

Diplomatická úloha parlamentných skupín Európskeho parlamentu

Future Czech President en route to the Euro and the European Federation

Vložit komentář