Obce ve Spolkové republice Německo - vývoj a současný stav

 4. červen 2008  PhDr. Mirka Pitrová   komentáře

Výzkum organizace a fungování veřejné správy, zejména samosprávy, je v současné době stále na okraji zájmu většiny politologů. I proto se v následujícím článku pokusíme popsat veřejnou správu ve Spolkové republice Německo. Na jakých principech je založena německá veřejná správa a jak funguje její druhý subsystém - územní samospráva v návaznosti na správu státní.

Obce ve Spolkové republice Německo - vývoj a současný stavObce ve Spolkové republice Německo - vývoj a současný stav

Mirka Pitrová

Abstrakt

Výzkum organizace a fungování veřejné správy, zejména samosprávy, je v současné době stále na okraji zájmu většiny politologů. I proto se v následujícím článku pokusíme popsat veřej

nou správu ve Spolkové republice Německo. Na jakých principech je založena německá veřejná správa a jak funguje její druhý subsystém - územní samospráva v návaznosti na správu státní.

Politologie jako vědní disciplína nabízí zajímavé možnosti a prostředky pro analýzy fungování VS. Politologické aspekty VS jsou důležité při pochopení všech souvislostí, které s VS souvisejí. Německý příklad je atypický tím, že zde existují různé typy a formy obecního uspořádání. V německém prostředí se díky historické zkušenosti a vývoji vyprofilovaly čtyři základní typy obecního uspořádání, na které zaměříme naši hlavní pozornost. Přiblížíme si specifika komunálních volebních systémů, různorodost komunálních politických systémů a možnosti participace občanů na správě věcí veřejných.

Klíčová slova

Spolková republika Německo, veřejná správa, místní samospráva, obce, obecní uspořádání, komunální volební systémy.

Veřejná správa v Německu – její organizace a fungování - je pro politology zajímavou laboratoří, kde lze pozorovat velmi zajímavý vývoj. Tímto článkem nemůžeme vyčerpat všechna témata, která s tímto politologickým fenoménem souvisejí, pokusíme se vypíchnout a nastínit některá témata dílčí.

Německo je vzorovým příkladem tzv. smíšeného modelu veřejné správy. Tj. obce, jako nejnižší územně administrativní jednotky vykonávající jak samosprávu (tj. samostatná působnost), tak v jistém smyslu státní správu (tj. přenesená působnost). Všechny obce jsou si tedy alespoň formálně rovny ve své autonomii. Z hlediska smíšeného modelu veřejné správy si však nejsou rovny ve své relevanci v systému. Obce v Německu si nejsou a nemohou být rovny ve své velikosti (územní i dle počtu obyvatel), finanční síle, politickém vlivu v systému apod.

Jako o moderní můžeme v Německu o veřejné správě hovořit od začátku 19. století a v souvislosti se jménem L. von Steina. Tradice místní správy má v Německu hluboké kořeny, které sahají až do středověku. Byla to vždy místní správa, která přežila i složitá období německých dějin a zachovala si alespoň částečnou svébytnost. Jelikož byla snaha tuto autonomii místní správě neustále omezovat a oklešťovat, po skončení druhé světové války se stala restaurace moderní veřejné správy prioritou (Chander, 1997: 134-135).

Diametrálně odlišná byla organizace veřejné správy ve Spolkové republice Německo a v Německé demokratické republice, dvou státních celcích vytvořených po druhé světové válce. Základem správního fungování NDR se staly okresy. Nejednalo se o decentralizované, ale o dekoncentrované jednotky státní správy. V období let 1945 až po znovusjednocení Německa nemůžeme o správě v NDR hovořit jako o správě demokratické. Základem demokratické veřejné správy jsou dva aspekty: státní správa a samospráva. V NDR samosprávný prvek absentoval (Heindenreich, 2001: 13). Reforma či transformace veřejné správy ve východní části znovu sjednoceného Německa probíhala jiným způsobem než tomu bylo u ostatních postkomunistických zemí. Ty hledaly vhodný systém organizace veřejné správy a v různých reformních vlnách, fázích, etapách se snažily znovu restaurovat principy moderní veřejné správy (viz. tři fáze reformy veřejné správy v České republice apod.). Smlouva o znovu sjednocení Německa v roce 1990 stanovila, že hospodářský, ústavní, politický a institucionální systém Spolkové republiky bude implementován i na území bývalé NDR.

Od roku 1990 se systém bývalé NDR decentralizuje a územní samospráva je i zde garantována Základním zákonem. Největším problémem bývalé NDR a spolkových zemí vzniklých na jejím území byla velká finanční zadluženost a výrazná disproporce mezi finanční sílou a výkonností vůči starým spolkových zemích. Přes značné finanční injekce ať už od Spolku nebo (starých) spolkových zemí a složitý princip tzv. finančního vyrovnání (Finanzausgleich) tuto propas do současnosti ne úplně překonaly.

Vraťme se však ještě poněkud zpět. Po skončení druhé světové války se základní územně administrativní jednotkou stávají obce (Gemeinde). V tomto období bychom v Německu napočítali cca. 30 tisíc obcí různých velikostí. Díky centralizačnímu trendu se v průběhu sedmdesátých a osmdesátých let jejich počet zredukoval skoro o 1/3 na cca. 9 tisíc obcí. Tyto centralizační tendence znamenaly zefektivnění výkonu správy i samosprávy. Není výjimkou, že místní správa v Německu nepůsobí na území, na kterém žije méně jak 10 tisíc obyvatel (Chandler, 1997: 135).

Po znovusejdnocení existovalo v Německu v roce 1994 sice 16 121 obcí, ovšem s průměrným počtem obyvatel cca. 5 000 obyvatel - link .

V roce 2001 je vidět opětovné snižování počtu německých obcí (13 565) a zvyšování jejich průměrného počtu obyvatel (5 900). Tyto centralizační tendence decentralizovaného Německa hodnotíme z ekonomického hlediska kladně. Tyto tendence však ve Spolkové republice nejsou důsledkem působení shora, ale zdola pragmatickým uvažováním místních představitelů (Local Finance in the Fifteen Countries of the European Union).

Spolková republika je podle článku 22 I ZZ (Základní zákon – Grundgesetz, německá ústava) demokratický a sociální spolkový stát. Skládá se ze šestnácti spolkových zemí , z nichž tři jsou samostatná města se zvláštním statutem (tzv. Stadtstaat). Jedná se o Bremen, Hamburg a Berlin. Všech 16 spolkových zemí společně se Spolkem (Bund) tvoří celiství stát (Gesamtstaat.


Warning: preg_replace() [function.preg-replace]: Unknown modifier '0' in /mnt/data/accounts/a/ascpssu/data/www/e-polis.cz/conf/functions_general.php on line 658

Veřejná správa se v Německu organizuje do 3 základních úrovní. Spolkové, zemské a obecní.

Nejvyšší úrovní je samozřejmě rovina spolková (Bund) představovaná spolkovou vládou, spolkovým kancléřem, spolkovým prezidentem, německým parlamentem (Bundestag, Bundesrat) a ostatními ústředními orgány státní správy.

Další úrovní je úroveň jednotlivých spolkových zemí, tj. úroveň zemská (Land). Země v německém systému disponují řadou pravomocí. Země mají např. právo vlastního zákonodárného procesu (to ale neznamená, že by každý Němec měl v jiné spolkové zemi jiná práva. Práva a povinnosti občana Spolkové republiky Německo jsou v každé z jejích šestnácti spolkových zemích totožná).

Spolek prostřednictvím spolkového zákonodárství určí, jaká legislativní aktivita a v jakých oblastech zemím náleží s tím, že si ponechá výlučnost v určitých oblastech (tzn. oblast výlučného zákonodárství Spolku a konkurujícího si zákonodárství). Např. oblast zahraniční politiky je výslovnou záležitostí Spolku. Pokud je zemím přiznána pravomoc, mohou se souhlasem spolkové vlády vyvíjet vlastní zahraniční politiku a uzavírat smlouvy s cizími státy. Např. navazování přeshraniční spolupráce či partnerství s ostatními regiony Evropské unie. Zejména oblast zahraniční politiky byla velmi dlouho předmětem sporu spolkové země x Spolek a dlouhou dobu se hledal modus vivendy.

Mezi další výlučné pravomoci patří například obrana obyvatelstva, měnový systém, pošta a telekomunikace. Veškeré státní školství je pod dozorem státu (čl. 73 ZZ).

Spolková vládat dohlíží nad tím, aby spolkové zákony byly na zemské úrovni respektovány a dodržovány. Zástupci zemské vlády chování jednotlivých zemí dozorují, upozorňují na nedodržování předpisů a požadují nápravu (čl. 84 ZZ). Spolkovým zákonem se ruší zemské právo (čl. 31 ZZ).

V Německu je uplatňován tzv. kooperativní federalismus. Je to princip vzájemné závislosti a spolupráce mezi spolkovými zeměmi (i navzájem) a Spolkem. Zejména bohatší spolkové země vyvíjejí tlaky na posílení autonomie spolkových zemí a naopak eliminaci vlivu Spolku. Z výše zmíněného by na první pohled mohlo vyplynout, že země disponují výraznými legislativními pravomocemi, ale přesto je to Spolek, který má v rukách hlavní díl zákonodárných aktivit. Majoritní vliv mají země zejména v oblasti vzdělávání a kultury . V poslední době se neustále zvyšuje zainteresovanost a pravomoci zemí v oblasti ekologické politiky, sociální problematiky a zdravotnictví. Ne všechny spolkové země však jsou bez problémů schopné nést zvýšené finanční nároky, které s tím úzce souvisejí.

Země pak tyto oblasti výlučných kompetencí upravují. Platí, že ústavní řád zemí musí odpovídat principům na nichž Spolková republika staví svou existenci, tj. musí vycházet z republikánského, demokratického a sociálně právního principu (čl. 28 ZZ). Základním naplněním těchto principů jsou volby na všech úrovních, tedy i na úrovni zemské. Základními atributy jsou volby přímé, tajné, rovné, svobodné a všeobecné. V zemských volbách se aktivně ani pasivně nemohou zúčastnit cizinci.

Každá spolková země je členěna do třístupňového systému volené správy. Mezistupněm mezi nejnižší a nejvyšší úrovní správy (ze zemského hlediska), stojí okresy (Landkreis). Na okresní úrovni přiznává zákon aktivní a pasivní volební právo i osobám, které mají státní občanství jiného členského státu Evropské unie, než německé (čl. 28 odst. 1 ZZ).

Okresy jsou územní administrativní jednotkou stojící ve správní hierarchii mezi obcemi a zemí. Statutárním představitelem okresu je okresní rada (Landrat). Je to osoba, kterou nominuje volený okresní sněm (Kreistag). Okresy jsou dozorčím a kontrolním orgánem obcí. Výjimku zde tvoří města, která díky své velikosti získala zvláštní status okresu, tzv. Stadtkreis. Ty samozřejmě okresní orgány nevytváří, nedochází k dublování správy, okresní úkoly pak přebírá městské zastupitelstvo. U městských států Hamburku, Brém a Berlína je toto členění přizpůsobeno jejich zvláštnímu statutu a postavení v systému.

Obecní úroveň

V SRN jako v ostatních demokratických státech tvoří obce základní jednotku systému. Jsou nejnižší jednotkou územní samosprávy. Neboť je německý systém veřejné správy vzorovým modelem systému tzv. smíšeného, realizují obce kromě úkolů v oblasti samostatné (samosprávné) působnosti i úkoly v oblasti působnosti přenesené (tj. záležitosti státní správy).

Základní práva a povinností obcí jsou v Německu stanovena v Základním zákoně: „Obcím musí být zaručeno právo upravovat všechny záležitosti místního společenství v rámci zákonů a s vlastní odpovědností. Také svazy obcí mají v rámci svého zákonného okruhu působnosti podle ustanovení zákona právo na samosprávu“ (čl. 28 odst. 2 ZZ). Toto ústavní zakotvení práv obcí v Základním zákoně jim přiznává značné pravomoci. Zejména pak v těch oblastech, které si spolkové právo neuzurpuje jako výlučné. Je nutno zdůraznit, že obce těchto rozsáhlých pravomocí využívají.

Konkrétní zmínku o municipalitách v základním zákoně nenalezneme, už jen proto, že organizaci a strukturu místní správy si jednotlivé země upravují ve vlastní ústavě. Co je však pro všechny municipality shodné je respektování a implementování pravidel Evropské charty místní samosprávy.

Při komparaci systémů místní správy v jednotlivých spolkových zemích můžeme tedy nalézt shodné determinanty, v řadě oblastech se však definiční znaky německých municipalit rozcházejí. Na základě dříve provedených studií můžeme (resp. mohli jsme) v Německu rozlišovat čtyři základní typy obecního (obecních) uspořádání. Toto členění vyplívá z rozdílného historického vývoje spolkových zemích, z geografické polohy v rámci stávajícího území Spolkové republiky Německa a původní alokace v rámci okupačních správ po skončení druhé světové války (Wildmannová - Šelešovský, 2001: 6).

Mnoho autorů, z českých uveďme např. Stanislava Balíka (z německých například práce Uwe a Andersena či Wehlinga), se ve svých pracích zabývají právě typologií jednotlivých typů obecního uspořádání a využívají čtyři základní kategorie: a) tzv. jihoněmecké radní uspořádání (Süddeutsche Ratsverfassung); b) starostovské uspořádání (Bürgermeisterverfassung); c) severoněmecké radní uspořádání (Norddeutsche Ratsverfassung) a d) magistrátní obecní zřízení (Magistratverfassung).

To je přehled čtyř základních typů obecního uspořádání, se kterými jsme se od znovusjednocení Německa na začátku devadesátých let 20. století mohli setkat. Severoněmecké radní uspořádání a starostovské uspořádání se však v současné době v Německu již nevyskytují. Oba tyto modely se přiblížily a de facto se proměnily v jihoněmecké radní uspořádání. Přesto si je ve stručnosti představíme.

  • starostovské uspořádání poskytuje starostovi (podobně jako jihoněmecké radní uspořádání) také zásadní postavení. Na rozdíl od severoněmeckého uspořádání vychází z dualistického principu správy (rada a starosta). Na rozdíl od jihoněmeckého radního uspořádání však starosta není volen přímo, ale nepřímo obecní radou. Přesto má starosta v systému silnou pozici (je šéfem správy, zastupuje obec navenek, zároveň předsedá obecní radě). Tento model správy pochází z Francie a zdomácněl nejprve v Porýní - Falci, což byla nejdůležitější spolková země francouzské okupační správy. Z části byl tento systém používán např. i v Sársku (Wegener 2004).n
  • severoněmecké radní uspořádání je systém s dominantní úlohou obecní rady a monistickým principem správy, který vychází z britského modelu správy uplatňovaném v zemích s britskou okupační správou, např. v Dolním Sasku a zčásti též v Severním Porýní - Vestfálsku a Meklenbursku – Předních Pomořanech. Obecní správu vykonává pouze jeden orgán, a to obecní rada. Starosta předsedá tomuto grémiu a je jím i volen. Vrcholným „správcem“ obce je úředník (ředitel), který nevykazuje žádné autonomní postavení, je plně podřízen radě. Severoněmecké radní uspořádání je systémem konkurence mezi starostou a ředitelem, tj. na vrcholu správy existuje dualita funkcí. To se v praxi neosvědčilo. V roce 1999 od tohoto systému odstoupila spolková země Severní Porýní - Vestfálsko a je zde uplatňován jihoněmecký systém, stejně jako v Sasku - Anhaltsku. Tento model se v průběhu 90. let dostával stále více a více do pozadí.n

V současné době se v praxi německého komunálního zřízení vyskytují dva základní modely uspořádání, a to jihoněmecké radní uspořádání a magistrátní uspořádání se silnou převahou prvně zmíněného typu (srovnej Uwe - Andersen 2003; Wehlig 1996).

Podíváme-li se podrobněji na dva v současnosti používané modely obecního uspořádání, pak je jihoněmeckého radního uspořádání označováno za nejvíce rozšířený typ obecního uspořádání v Německu se silným postavením starosty.Ten je (v jeho základní formě) volen přímo občany dané obce. Od toho je odvozena i jeho vyšší legitimita v systému, tj. v rámci obecních struktur. Předsedá například obecní (či městské) radě a zároveň všem jejím výborům, je nejvyšší představitel správy a zároveň vrcholným reprezentantem obce. Proti němu zároveň stojí občany volená obecní (či městská) rada (jako prototyp tohoto uspořádání uveďme např. Bádensko - Württembersko či Bavorsko. Je používám dále v Sasku a v zemích s bývalým severoněmeckým radním uspořádáním: Dolní Sasko, Severní Porýní - Vestfálsko stejně jako ve Šlesviku - Holštýnsku s bývalým magistrátním uspořádáním). U obcí v Sasku - Anhaltsku existují tzv. rozhodující a poradní výbory, které jsou vytvářeny radou a řízeny starostou. Obce v Meklenbursku - Předních Pomořanech zase stanovují od roku 1999 přímou volbu starosty, který vede hlavní výbor a poradní výbory (stejně jako v Sasku - Anhaltsku). V Severním Porýní - Vestfálsku a Sársku je starosta také volen přímo a neexistuje již prakticky žádný rozdíl mezi obcemi v zemích s bývalým starostovským a jihoněmeckým uspořádáním.

Klasickým příkladem magistrátního uspořádání je Hesensko. To vychází stejně jako jihoněmecké radní uspořádání a starostovské uspořádání z dualistického systému správy. Na rozdíl od jihoněmeckého radního uspořádání je ale výkonný orgán obce volen radou a ne občany (srovnej přímá volba starosty v Hesensku). Občané zde volí jak městské shromáždění, tak starostu. Na rozdíl od starostovského uspořádání není výkonný orgán monistický, ale kolegiální. Tj. systém správy funguje na kolegiálním principu (jako „první mezi rovnými“), kdy na místě starosty stojí magistrát jako grémium složené ze starosty a dalších členů (tzv. Beigeordnete), což jsou volení zástupci obecní rady. Grémiu náleží výsostné právo výkonu všech nařízení a zároveň reprezentace obce navenek. Jak již bylo řečeno, magistrátní uspořádání se v současné době vyskytuje ještě v Hesensku a z části ve Šlesvicku - Holštýnsku. Původně byl rozšířen více, neboť jeho základy vycházejí z pruského práva (Schubert - Klaus 2006).

Tyto rozličné typy obecního uspořádání (ve smyslu polity) mají dopad jak na fungování komunální politiky (politics), tak na faktický politický výsledek (policy).

Kdybychom měly rozdíly mezi těmito čtyřmi způsoby organizace a fungování obecního uspořádání velmi stručně sumarizovat, pak mezi základní rozdíly patří zejména časový mandát zvolených představitelů obcí, tj. různá periodicita voleb, časový mandát a pravomoci vrcholného představitele obce.

V souvislosti s obecním uspořádáním je nutné zdůraznit, že způsoby volebního inženýrství jsou v Německu v rukách jednotlivých spolkových zemích. Způsob obecního uspořádání i principy obecních voleb a s konkrétním typem volebního systému spadá výlučně do rukou zemí. Základní zákon tuto problematiku neupravuje. Odkazuje na zákonodárství a výlučnou pravomoc zemí.

Struktura a organizace obce

Obecní rada

Od výše zmíněného členění německých komunálních systémů do čtyř, resp. dvou základních typů se odvozuje i odlišná struktura a organizace obce. Kromě tohoto členění pak musíme při popisu místního uspořádání reflektovat zemskou příslušnost. Neboť jak již bylo řečeno, volby do obecní rady, tak mandát členů obecních rad přísluší regulovat právě zemskému zákonodárství. Obecné znaky však nalézt můžeme. Všechny komunální ústavy (tj. právní předpisy vydávané jednotlivými zemskými parlamenty) znají a rozlišují přinejmenším mezi dvěma hlavními orgány – obecní radou a starostou.

V německém prostředí je obecní rada - zastupitelský orgán obce volen na základě tajného, přímého, rovného a všeobecného volebního práva občany majícím na daném území volební právo. Aktivní volební právo, tj. právo volit přísluší těm obyvatelům obce, kteří jsou starší 18-ti let (v některých zemích se můžeme setkat i se sníženou věkovou hranicí na 16 let – např. Meklenbursko - Přední Pomořansko, Severní Porýní - Vestfálsko a Šlesvicko - Holštýnsko). U pasivního volebního práva rozdíly mezi jednotlivými spolkovými zeměmi neexistují. Právo být volen mají všichni občané po dovršení 18-tého roku života ( http://www.wahlrecht.de/kommunal/index.htm ).V komunálních volbách mohou volit jak němečtí občané, tak obyvatelé jiného členského státu Evropské unie.

Funkční perioda obecních zastupitelů je až na dvě spolkové země stejná, tj. 5 let. Pouze v Bavorsku a v Brémách vykonávají zastupitelé svou funkci déle, resp. kratčeji než je tomu u ostatních (Bavorsko – 6 let, Brémy – 4 roky). Obecní rada si podle svých potřeb může vytvářet orgány s poradním hlasem, a to výbory či grémia.

Na základě složení volené rady je ustanoveno obecní představenstvo (Gemeindevorstand). Vrcholným představitelem obce je většinou starosta.

Starosta

Volba starosty může probíhat dvojím způsobem. Starosta může být volen přímo občany či nepřímo obecní radou.

Obecně se na tuto problematiku dá nahlížet ze dvou základních úhlů pohledu. Starosta je vrcholný politický představitel obce, její statutární zástupce. Starosta volený nepřímo obecní radou, který má za sebou politickou podporu, je osobou nekonfliktní, osobou, která získala přízeň obecní rady. V tomto úhlu pohledu se však starosta posouvá spíše do role politické než do role zastupitele obecních zájmů, neboť je to právě rada a nikoliv občan, který o delegování do tohoto úřadu rozhodne. S tím souvisí i argument o nedostatečném samosprávném charakteru nepřímo zvoleného starosty.

Proto se ve spolkových zemí zavedl mechanismus přímé volby starosty. Na starostu je pak nahlíženo jako na osobu skutečně zastupující zájmy občanů daného sídla, neboť je to právě lid, od kterého se odvozuje jeho legitimita. Není tedy apriori odpovědný stranické disciplíně, ale přímo svým voličům. Byla snaha překlenou propast mezi voliči a politickými představiteli obce. Funkce starosty tak dostala zvláštní punc a váhu. Možným negativem by se mohlo jevit zneužití tohoto výsostného postavení ve prospěch populistických názorů a myšlenek. Strach z toho, že občané se budou rozhodovat na základě popularity a známosti volené osoby, než na základě jejích skutečných vlastností.

Ve většině případech se tyto obavy nevyplnily, neboť i u pozice starosty je nutná orientace na obecní představenstvo a radu. Ani o přímo voleném starostovy nelze hovořit jako o osobě apolitické, neboť funguje a pracuje v určitém politickém prostředí a jeho názory s činy jsou okolím formovány. To jsou možné argumenty hovořící pro a proti přímé volbě starostů.

I na základě různé relevance starosty v jednotlivých spolkových zemích je i jeho délka mandátu odlišná. Působení starosty v úřadě nemusí a v mnoha zemích nekoresponduje s délkou mandátu člena obecní rady, což ještě více posiluje pozici starosty v systému ( http://www.bpb.de/files/IOTZDB.pdf ). Jelikož je v současné době ve všech spolkových zemích starosta volen přímo, je délka starostovského mandátu spolu s různými možnostmi jeho odvolání nejvýraznější odlišností jednotlivých spolkových zemí (Balík, 2003: 76).

Různé je i používané názvosloví (např. ve městech, která nespadají do krajů je starosta nazýván vrchním starostou, označení pro představitele místní samosprávy se liší i na základě velikosti dané obce) (Wildmannová - Šelešovský, 2001: 9-11).

Komunální volební systémy

U komunálního volebního systému bychom mohli říci, že se jedná o proporční volební systém kandidátních listin, který může být v jednotlivých spolkových zemích různě modifikován. Základními principy většiny německých komunálních voleb je tedy proporčnost a systém kandidátních listin (kromě Severního Porýní - Vestfálska a Šlesvicka - Holštýnska kde je aplikován proporční smíšený volební systém). Proporční volební systém je nejrozšířenějším typem volebního systému na světě. Jeho základním principem je, že nekandidují jednotlivci, ale jde primárně o soutěž politických stran a jimi vytvořených kandidátních listin s nebo bez možnosti voličova zásahu (Kubát, 2002: 280-292). To jsou tedy jednotící prvky německých komunálních voleb.

Každý volič má k dispozici tolik hlasů, kolik je v obci či kraji volených míst. Počet volených zástupců je odvislý od poštu obyvatel daného sídla - mezi osmi a osmdesáti radními. Tyto své hlasy může rozdělit mezi kandidáty na různých kandidátních listinách (v tzv. jihoněmeckém radním uspořádání). U německých komunálních voleb je možné tzv. panašování. Kromě toho náleží německému voliči právo udělovat až tři preferenční hlasy. Preference může udělit buď kandidátům (či kandidátovi) na jedné kandidátní listině nebo na listinách různých politických stran (v tzv. severoněmeckém radním uspořádání). Tomuto principu se říká kumulování. Od zavedení principu kumulování a panašování si jednotlivé spolkové země slibují větší zainteresovanost občanů na volbách, zvýšení volební účasti a vyšší legitimitu zvoleních radních ( http://www.bpb.de/themen/AJ4EYZ,2,0,Wahlen.html ).

Základním rozdílem, podle kterého bychom mohli země rozdělit do tří základních skupin je technika převodu odevzdaných hlasů na konkrétní křesla. Základním rozdílem je odlišná matematická metoda přerozdělování mandátů, což je jedna z nejvýraznějších proměnných, které ovlivňují proporčnost či disproporčnost zvoleného volebního systému.

Pro přepočet hlasů na mandáty lze obecně použít buď metodu volebního dělitele či volební kvóty. U komunálních voleb v Německu se můžeme setkat s obojím.

V následujícím přehledu jsou uvedeny všechny německé spolkové země, kromě tří městských států (Stadstaat) Berlína, Hamburku a Brém. Tato města se statutem spolkové země jsou atypická. Samosprávné orgány jsou partnery zemským vládám, nemají výrazná lokální specifika, a proto je do komunálního systému či systémů zahrnovat nebudeme (v případu Berlína srovnej http://www.wahlrecht.de/landtage/berlin.htm či www.polixea-portal.de či reformu volebního zákona v Hamburku).

Metoda volebního dělitele

a) v Bádensko-Württembersku, Bavorsku a Sasku se pro přepočet odevzdaných hlasů na mandáty používá d´Hondtův volební dělitel bez uzavírací klausule s tzv. volnými kandidátními listinami (Verhältniswahl mit freien Listen).

V Sársku a Šlesvicko – Holštýnsku se sice používá d´Hondt, kandidátní listiny jsou ale uzavřené. V Sársku pak platí pěti procentní hranice pro vstup do matematického přepočítávání. V Šlesvicko - Holštýnsku je to buď 5% nebo jeden přímý mandát, který umožní straně zúčastnit se přepočtu.

b) v Brémách a Severním Porýní - Vestfálsku se používá tzv. Sainte-Laguëova metoda volebního dělitele. V Brémách jsou kandidátní listiny uzavřené a je zde uzavírací klausule 5%. I v Severním Porýní - Vestfálsku je používán stejný typ kandidátních listin, ovšem jako volební práh je stanoven cca. na jeden obdržený mandát.

Metoda volební kvóty

Při komunálních volbách v Braniborsku, Hesensku, Meklenbursku – Předních Pomořanech, Dolním Sasku, Porýní – Falci, Sasku – Anhaltsku a Durynsku se používá poměrný volební systém s volnými kandidátními listinami, ovšem s použitím metody volební kvóty Hare-Niemeyer. Pouze v Durynsku využívají pěti procentní volební práh, v Porýní - Falci 3,03%. Ostatní země v této skupině toto omezení neaplikovaly.

Pro přehlednost uvádíme následující tabulku.


Warning: preg_replace() [function.preg-replace]: Unknown modifier '0' in /mnt/data/accounts/a/ascpssu/data/www/e-polis.cz/conf/functions_general.php on line 658

Prvky přímé demokracie v obcích

Další důležitým principem obecní autonomie a důležitosti je možnost občanů se přímo podílet na tvorbě obecního názoru formou referenda (ať již tomu v německém případě říkáme lidové iniciativa či lidové hlasování). Tj. přímou participaci na obecním rozhodování. Po reformních krocích v Severním Porýní - Vestfálsku jsou v současné době lidové iniciativy zakotveny v devíti ústavách spolkových zemích (Balík, 2002: 170).

Volksinitiative

Lidová iniciativa je jeden z nástrojů přímé demokracie. Je to jedna z možností jak občané mohou přímo ovlivňovat zákonodárný proces. Tj. usilovat o zavedení, zrušení či změnu zákona nebo jiného politického rozhodnutí. V některých spolkových zemích (např. v Bádensko - Württembersku) se lidová iniciativa oficiálně nazývá „Žádost o schválení vůle lidu“ (Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens) ( http://www.mitentscheiden.de/2117.html ).

Formu lidové iniciativy je možné v Německu uplatnit jen na úrovni spolkových zemí. Díky této aktivitě mohou občané např. u zemskému parlamentu (Landesparlament) iniciovat vypracování návrhu zákona či mají právo sami příslušný návrh zákona předložit. V případě, že je v požadovaném časovém intervalu shromážděn požadovaný počet podpisů, je zemský sněm povinen se touto záležitostí zaobírat, popř. občany vyslechnout a učinit rozhodnutí ( http://www.bundestag.de/dasparlament/2006/10/Beilage/003.html ).

Volksentscheid a Volksabstimmung

Druhým prvkem přímé demokracie je tzv. Volksabstimmung (volně přeloženo jako lidové rozhodování – jedná se tedy o specifické druhy referenda či lidového hlasování). Můžeme se setkat i s termíny jako Volksentscheid nebo Bürgerentscheid (na komunální úrovni). Všechny tyto termíny jsou synonymní. V článku 29 ZZ jsou vyjmenovány ty případy, kdy jsou Spolek, země či obec povinny vyhlásit Volksabstimmung. Na úrovni Spolku se jedná zejména o záležitosti zemské příslušnosti či otázky mezinárodního či mezistátního charakteru (např. nové spolkové uspořádání či změna ústavy). Základní zákon připouští provádění územních změn zemí, jejich faktickou změnu podmiňuje právě konáním referenda. O možnosti vzniku nové země, zmenšení stávající země či celkové reorganizaci zemského členění rozhodují voliči právě dotčené (dotčených) zemí. Za jistých okolností i Spolková rada a Spolkový sněm. Základní zákon pak výslovně určuje v jakých situacích je možné o změnu zažádat, kdy ke změně může dojít a kdy naopak zůstává zachován status quo (čl. 29 ZZ).

Každá spolková země má ve své ústavě uzákoněn princip lidového zákonodárství (Volksbegehren) a lidového hlasování (Volksentscheid). Na komunální úrovni se tyto instrumenty přímé demokracie nazývají Bürgerbegehren or Bürgerentscheide (Bürger = občan). Díky nim mohou občané spolurozhodovat o otázkách souvisejících s jejich místní příslušností (o otázkách obecních, krajských či okresních). Rozhodnutí vzešlá z této iniciativy mají stejnou váhu jako rozhodnutí obce, kraje či okresu.

Je v kompetenci každé země omezit či upravit tyto záležitosti. Občané se nemohou vyjádřit ke všem otázkám. Např. v Bádensko - Württenbersku nelze iniciovat Volksentscheid k otázkám týkajícím se rozpočtového a hospodářského plánování, místních stavebních předpisů či územního plánování obce ( http://www.buergerbegehren.de/go/bawue.htm ).

Závěr

V politickém systému Spolkové republiky Německo zaujímají důležité postavení spolkové země. Specifický statut spolkových zemí je z politologického hlediska reprezentován možností vlastního zákonodárného procesu a regulací zemského komunálního uspořádání. Jsou to tedy v prvé řadě spolkové země, které určují podobu komunálního systému. Je v kompetenci každé země upravit podmínky, za jakých budou stanoveny základní znaky komunálního systému (délka mandátu obecní rady a vrcholného představitele obce, způsob volby obecní rady a starosty, práva a povinnosti obecních představitelů). Grundgesetz oblast komunální politiky nereguluje, a tak atributy německého komunálního systému výlučné spadají do kompetencí zemí. Pozici (silnou x slabou) obcí nestanovuje nejvyšší státní úroveň – Spolek, ale konkrétní spolková země. Z článku vyplývá, že německý komunální systém tvoří organizační základ jednotlivých spolkových zemí.

Na konci minulého století (v 90. letech 20. století) probíhala bouřlivá diskuze ohledně změn volebního systému v německých spolkových zemích (v některých tato diskuze ještě není ukončena) a u komunálních systému řady spolkových zemí došlo k výrazným změnám. Proto je možné, že výše použitá typologie komunálních systémů může být časem ještě modifikována. Velkou roli v těchto polemikách sehrával evropskou unií prosazovaný a zdůrazňovaný princip subsidiarity – tj. přiblížit správu věcí veřejných co nejblíže občanovi, na jemu nejbližší úroveň, tedy úroveň komunální. Nemalou měrou tyto aktivity podporovala snaha o posílení pocitu participace občanů na správě věcí veřejných, zvýšení volební účasti, a tím zvýšení legitimity politického vedení na komunální úrovni. S tím velmi úzce souvisí otázka po způsobu volby starosty. Od znovusjednocení Německa vzrůstá význam obcí a komunální politiky zejména v souvislosti se zvyšováním vlivu občanů na utváření a ovlivňování politik na komunální úrovni (přímé volby starostů či prvky přímé demokracie).

To, jakým způsobem jednotlivé spolkové země stanoví a upraví fungování komunální politiky uvnitř své politické struktury má následně vliv na jejich struktury. Z tohoto důvodu je komunální politika a její tvorba podstatným a důležitým tématem německé politické scény. Jakým směrem se německé obce a německá komunální politika při všech reformních krocích, které absolvovala a které má ještě před sebou, bude dále ubírat, lze určit jen obtížně. Každopádně by tento vývoj neměl stát stranou zájmu politologů a měl by být dále podrobován jejich výzkumu.

Článek vyšel v anglické verzi v časopise Politics in Central Europe.


Poznámky

PhDr. Mirka Pitrová je interním doktorandem na Katedře politologie a mezinárodních vztahů, Fakulty filozofické, Západočeské univerzity v Plzni.

Spolková republika Německo vznikla v květnu 1949 spojením tří západních zón pod společnou správu. Na podzim téhož roku byla vytvořena Německá demokratická republika (sovětská správa) (Škaloud, 2005: 200).

Baden-Württemberg (Bádensko-Württembersko), Freistaat Bayern (Svobodný stát Bavorsko), Brandenburg (Braniborsko), Hessen (Hesensko), Mecklenburg-Vorpommern (Meklenbursko-Přední Pomořansko), Niedersachsen (Dolní Sasko), Nordrhein-Westfalen (Severní Porýní - Vesfálsko), Rheinland-Pfalz (Porýní-Falc), Saarland (Sársko), Freistaat Sachsen (Svobodný stát Sasko), Sachsen-Anhalt (Sasko-Anhaltsko), Schleswig-Holstein (Šlesvicko-Holštýnsko), Thüringen (Durynsko).

http://www.gutenachbarschaft.org/downloads/Informationssystem%20Recht%20und%20Verwaltung/2005_recht_staatsaufbau-deby_cz.pdf ).

V Německu neexistuje spolkové ministerstvo kultury. Tato oblast spadá výlučně do kompetence zemí. Na spolkové úrovni je jistou alternativou pouze Bundesministerium für Bildung und Forschung ( http://www.bmbf.de ).

Evropská charta místní samosprávy je jedním z pilířů obecní samosprávy mající mezinárodně právní charakter. Je dokumentem členských států Rady Evropy přijatým v roce 1985 ve Štrasburku. Vznik charty byl motivován snahou vytvořit jednotný evropský standard toho, jak by samospráva měla vypadat, zajistit ochranu práv místní samosprávy. Již preambule této smlouvy oceňuje fundamentální roli místní demokracie pro budování moderní demokratické společnosti ( http://www.mvcr.cz/odbor/moderniz/mezinaro/rada_evr.html#charta ).

V německém prostředí termíny obecní rada a obecní zastupitelstvo (Gemeinderat) splývají v jeden. Bude tedy platit, že při použití termínu obecní rada máme na mysli kolektivní lidem přímo volený orgán vzešlý z voleb. Obecní představenstvo (Gemeindevorstand) pak bude odpovídat významu obecní rada. Tj. výkonný orgán obce vzešlý ze členů obecní rady (zastupitelstva).

Existují tři základní druhy metod volebního dělitele. Jedná se o metodu d´Hondta, Sainte-Laguë a Imperialiho. Volebních kvót je pět a jsou to následující druhy: Hare, Drop, Hagenbach-Bischoff, Hare-Niemeyer a Imperiali (Cabada, Ženíšek, 2003: 19-20).

Poslední změna hamburského volebního systém vstoupila v platnost 28. července 2007 a byla iniciována a v lidovém hlasování v roce 2004 schválena občany Hamburku, kteří usilovali o zvýšení možnosti zasahovat do složení a podoby kandidátních listin. Komunální volby v roce 2008 již proběhnout na základě nového volebního systému( http://www.hamburgischebuergerschaft.de/cms_de.php?templ=mit_sta.tpl&sub1=93&sub2=145&sub3=200&cont=200 ).

U proporčních volebních systému existují dva typy kandidátních listin: kandidátní listiny uzavřené a otevřené. Tzn. typ kandidátní listiny naznačuje, do jaké míry a zda může volič do složení kandidátních listin zasahovat. U uzavřených kandidátních listin volič hlasuje pro stranu, která danou kandidátku vytvořila, aniž by měl možnost ovlivnit složení této kandidátní listiny. Otevřené, volné někdy se jím také říká pružné kandidátní listiny pak voliči tuto možnost umožňují, a to různým způsobem. (Cabada, Ženíšek, 2003: 19-20).


Použitá literatura

  1. Balík, Stanislav (2002a): Obecní volby v Německu. Zastupitelská demokracie na komunální úrovni. Politologický časopis. Ročník 9, č. 2, s. 169-181.
  2. Balík, Stanislav (2002b): Čtyři základní typy obecního uspořádání v Německu? Debata nad jejich vzájemnou konvergencí, Středoevropské politické studie. Brno, Mezinárodní politologický ústav. Ročník 4, č. 1, s. 1-15.
  3. Balík, Stanislav (2003): Debata nad podobou nejnižší úrovně veřejné správy ve Spolkové republice Německo. In: Fiala, Vlastimil - Říchová, Blanka a kol., Úloha politických aktérů v procesu decentralizace evropských zemí. Sborník z konference konané v Olomouci 9. 12. 2002, Nakladatelství Moneta.
  4. Cabada, Ladislav - Ženíšek, Marek (2003): Smíšené volební systémy. Dobrá voda u Pelhřimova, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk.
  5. Heidenreich, R. (2001): Postavení obcí v SRN, ČR a Rakousku, In: Wildmannová, Mirka – Šelešovský, Jan a kol. Územní samospráva v ČR, Rakousku a SRN, Brno, Masarykova univerzita. S. 9-15.
  6. Chandler, J. A. (ed.) (1998): Místní správa v liberálních demokraciích, Brno, Doplněk.
  7. Kubát, Michal (2002): Volby a volební systémy, In: Cabada, Ladislav - Kubát, Michal a kol., Úvod do studia politické vědy. Praha, Eurolex Bohemia. S. 268-321
  8. Local Finance in the Fifteen Countries of the European Union (1997, 2002), Brussels, Paris, DEXIA.
  9. Schubert, Klaus - Klein, Martina (2006): Das Politiklexikon. Bonn, Dietz.
  10. Škaloud, Jan (2005): Spolková republika Německo, In: Dvořáková, Vladimíra a kol., Komparace politických systémů I. Praha, Nakladatelství Oeconomica. S. 199-241.
  11. Wehling, Hans-Georg (1999): Kommunalpolitik, In: Weindenfeld, Werner – Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.) Handbuch zur deutschen Einheit. Bonn, Campus Verlag.
  12. Wildmannová, Mirka - Šelešovský Jan a kol. (2001): Územní samospráva v ČR, Rakousku a SRN, Brno, Masarykova univerzita.
  13. Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland.

Internetové dokumenty

Internetové zdroje:

Jak citovat tento text?

Pitrová, Mirka. Obce ve Spolkové republice Německo - vývoj a současný stav [online]. E-polis.cz, 4. červen 2008. [cit. 2017-08-17]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/obce-ve-spolkove-republice-nemecko-vyvoj-a-soucasny-stav.html>. ISSN 1801-1438.

[Nahoru ↑]


Hodnocení

Hodnocení: 4.19 hvězdiček / Hodnoceno: 32x


Přidat komentář

Vložit komentář

Na tento příspěvek zatím nikdo nereagoval! Buďte první!




Novinky

E-polis.cz hledá autory!
[22. červenec 2014]
Časopis stále hledá nové interní redaktory a další externí spolupracovníky, kteří budou ochotní se podílet na vytváření obsahu. Své články posílejte k posouzení na email redakce@e-…

Kde se diskutuje?

Je nám líto, u tohoto zdroje žádné položky nebyly nalezeny :-(