Reštrukturalizácia a lokálna konfigurácia fínskej miestnej samosprávy
21. leden 2016 Simona Kováčová komentářeFínsko je štát, ktorý sa oprávnene radí medzi krajiny s vysokou životnou úrovňou. Severský štát možno porovnávať s najvyspelejšími európskymi ekonomikami. Nie len miera percepcie korupcie, úroveň konkurencieschopnosti, či orientácia na inovácie ale vo všeobecnosti komplexný charakter usporiadania, organizácie a nastavenia systému verejnej správy činí z uvedenej nordickej krajiny inšpiratívny príklad pre viacero členských štátov EÚ, ktoré prechádzajú transformáciou verejnej správy.
Zdroj: commons.wikimedia.org1. Charakter fínskej verejnej správy ako všeobecne inšpiratívny model pre transformáciu verejných správ európskych krajín
Jednou z primárnych čŕt transformácie je, že Európa nemá stanovený uniformný, vzorový model, z čoho vyplýva jedinečnosť a špecifickosť každej krajiny pri implementácii reformných procesov. S ašpiráciou na aplikáciu Slovenskej republiky možno konštatovať, že reforma bola realizovaná simultánne s modifikáciou spoločenského systému a teda neprebiehala izolovane, čo prinieslo nárast požiadaviek na legislatívne zosúladenie a nutnosť koordinácie. To sa v mnohých prípadoch preukázalo ako neľahká úloha. Príčina spočívala aj diferentných pohľadoch mocenských elít, ktorých alternácia na procese vládnutia sťažila priebeh uskutočňovaných aktivít, nakoľko nové politické elity prinášali nové zámery, ktoré neboli vždy kompatibilné s dovtedajšími.
Medzi východiskovú tendenciu, ktorá by mala predstavovať základnú bázu pre naplnenie princípu chápania administratívy vo verejnej správe ako služby nositeľom moci je prechod od „government“ ku „governance.“ Je podstatné si uvedomiť, že „súčasné trendy globalizácie „zhora“ ako aj postupné upevňovanie občianskej spoločnosti „zdola“ v kooperácii s inštitucionálnymi reformami, ktoré inkorporujú proces europeizácie a posilňovanie decentralizačných tendencií, značne interferujú spôsob organizácie verejných vecí v Európe. Termín „governance“ implikuje spomínané procesy negujúce monocentrizmus, ktoré smerujú k viacúrovňovej vláde a k prehlbovaniu negociačného aspektu riadenia spoločnosti“ (Kováčová, S., Kováčová, N. 2011, s. 220). Z uvedeného rezultuje, že akcent je kladený na správu vecí verejných, ktorá v sebe inkorporuje inštitúcie, systémy a procesy, uskutočňujúce sa za účasti štátu, občanov a ich spoločnosti, ako aj súkromného sektora, čo zároveň signalizuje, že nie je zverená len administratívnemu aparátu, ale tenduje k participatívnemu modelu a horizontálnym interakciám (Jasaňová, 2007 ).
Ďalšou substanciálnou tendenciou, ktorá sprevádzala aj organizáciu systému verejnej správy vo Fínsku a ktorá by mala s akcentáciou na efektivitu predstavovať neodmysliteľnú súčasť každého transformačného procesu verejnej správy, je prechod od „izolovanosti“ k otvorenosti. Do popredia sa tak dostávajú otázky transparentnosti, informačných tokov, orientácie na občana so statusom zákazníka, anticipácia jeho potrieb a ich napĺňanie, ako aj vytváranie podmienok na zabezpečovanie kvalitných služieb a pod. Na uvedené nadväzuje vytvorenie flexibilného systému verejnej správy abstrahujúceho od rigidnosti. V danom kontexte možno hovoriť o „posunoch od ideologickej rigidity k pragmatizmu, od štrukturálnej rigidity k adhocracii, od manažmentu rigidity ku kreativite, od rigidity kariéry k individualizmu, od štandardných koncepcií k flexibilným odpovediam“ (Jasaňová, 2007, s.3).
Úroveň systému verejnej správy je posudzovaná aj z hľadiska elektronizácie. Preto sa apeluje na posilňovanie elektronických služieb (budovanie e-Governmentu), ktoré smeruje nad rámec využívania informačných a komunikačných technológií inštitúciami, za účelom zlepšenia interakcií k užívateľom, nakoľko predznačuje podstatnú zmenu myslenia organizácie a inštitucionálnej konfigurácie za cieľom zavádzania opatrení zvyšujúcich efektivitu interného fungovania a nastavenia podmienok zabezpečujúcich rýchly prienik informácií (Eymeri a kol., 2003).
Elektronizácia a využívanie internetu tak predznačuje prechod od špecializácie k integrovaniu jednotlivých funkcií verejnej správy, čím sa simultánne podporuje networking a prepájanie rôznych agend.
V neposlednom rade sa fínska verejná správa chápe v nadnárodnom kontexte, tzn. v európskom rozmere a s ním spojenými požiadavkami európskeho občana, čo je rezultátom akceptácie vyššie uvedených princípov predikujúcich vysoko efektívne budovanie systému verejnej správy.
2. Súčasná podoba lokálnej konfigurácie a jej interná organizácia
Charakter lokálnej konfigurácie vo Fínsku možno charakterizovať ako čiastočne konsolidovaný s výraznými veľkostnými disparitami medzi základnými jednotkami miestnej samosprávy. Demonštrovať to možno na príklade fínskej obce Kaskinen, ktorej populačná veľkosť je na úrovni 1 304 obyvateľov[1], zatiaľ čo na opačnom póle stoja Helsinki so svojimi cca 626 000 obyvateľmi.[2] Priemerná veľkosť obcí je porovnateľná napr. s poľkými gmínami, keďže dosahuje úroveň približne 16 000 obyvateľov, pričom z teritoriálneho aspektu môžu byť komparované s pomermi v Dánsku alebo v Litve, ktorá je významná svojou výrazne defragmentovanou konfiguráciou lokálnej úrovne, v rámci ktorej sa priemerná rozloha obce pohybuje na úrovni 1090 km2. Územná rozloha fínskej obce je v priemere 1000 km2.
Fínskym municipalitám je vo fínskej spoločnosti prisudzovaná významná úloha, nakoľko disponujú širokým rámcom kompetencií, za ktoré nesú zodpovednosť. Existuje tu silná ochrana miestnej samosprávy, ktorá je ústavne garantovaná. Ústava akceptuje diverzitu medzi obcami a zaručuje predovšetkým (Klimovský, 2014):
- priamu voľbu obecnej rady, ktorá stelesňuje primárny rozhodovací orgán na lokálnej úrovni s právom rozhodovať o svojich inherentných záležitostiach a vyberať miestne dane,
- oddelenosť lokálnej úrovne od národnej a parciálnu autonómnosť samosprávnych orgánov od centrálnych,
- právo obcí organizovať si svoju vlastnú správu,
- sociálne služby obyvateľom.
Orgány miestnych samospráv majú za úlohu svojim obyvateľom zabezpečovať služby viažuce sa na:
- primárnu a sekundárnu zdravotnú starostlivosť,
- sociálne služby vrátane sociálneho zabezpečenia, dennej detskej starostlivosti a starostlivosti pre seniorov a zdravotne postihnutých,
- vzdelávanie, vrátane predškolského, primárneho, stredného a odborného vzdelávania, vzdelávania dospelých,
- kultúrne a športové aktivity,
- územné plánovanie,
- dopravu,výstavbu a údržbu miestnej infraštruktúry,
- ochranu životného prostredia,
- podporu miestneho podnikania a zamestnanosti (Sutton, 2011).
Zaujímavosťou je, že počet zamestnancov na lokálnej úrovni samosprávy je takmer 437000 ľudí, čo predstavuje jednu pätinu pracovnej sily vo Fínsku. Pre porovnanie, centrálnu úroveň tvorí len 86 000 štátnych zamestnancov. Odhaduje sa, že v dôsledku demografického vývoja bude Fínsko v roku 2020 čeliť nedostatku zamestnancov. Takmer polovica z nich bude odchádzať do dôchodku a obce budú preto medzi sebou doslova súťažiť o nových zamestnancov (Finnish Public Governance..., 2010).
Obligatórnym orgánom každej fínskej obce je lokálna rada, priamo volená na 4-ročné funkčné obdobie. Počet tzv. radných je diferentný, nakoľko je determinovaný populačnou veľkosťou danej obce. Osciluje na úrovni od 9 radných (obec Sottunga) v najmenších obciach až po 85 radných, ktorými disponujú najväčie lokálne rady obcí prekračujúce 400 000 obyvateľov (The Finnish Local Government Act, 2007). Vo všeobecnosti však možno konštatovať, že počet radných zaznamenával za posledné roky klesajúcu tendenciu, čo potvrdzuje približne 9 700 radných evidovaných za rok 2012, zatiaľ čo rezultátom volieb v roku 2008 bolo viac ako 10 400 radných zastúpených v obecných radách (Klimovský, 2014). Zaujímavosťou v danom kontexte je, že občania členských štátov ako aj občania Nórska a Islandu, ktorí majú minimálne 18 r. a uznaný pobyt na území Fínska v trvaní aspoň 2 r., disponujú aktívnym volebným právom.
Okrem lokálnej rady, ktorej primárna úloha spočíva v rozhodovaní o strategickom smerovaní, si každá obec formuje svoj lokálny výbor, ktorý je v podriadenom vzťahu k lokálnej rade a predstavuje exekutívny orgán, nesúci zodpovednosť za správny a administratívny manažment.
Lokálna rada volí tzv. obecného manažéra - starostu, ktorý nie je jej členom, je podriadený výkonnému samosprávnemu orgánu, tzn. lokálnemu výboru s hlavou úlohou prípravy a výkonu rozhodnutí obecnej rady a je „čelným predstaviteľom obecnej správy a finančného manažmentu“ (Klimovský, 2014, s. 47).
Okrem lokálnej rady, lokálneho výboru a starostu je povinnosťou každej základnej jednotky miestnej samosprávy zriaďovanie kontrolnej komisie, ktorá kontroluje obecnú správu a financie ako aj volebnej komisie pre účely volieb konajúcich sa na úrovni miestnej samosprávy. To však nevylučuje možnosť vytvárania iných orgánov, napr. v pozícii fakultatívnych orgánov môžu byť rôzne poradenské komisie, školské rady a pod.
3. Reštrukturalizácia miestnej správy s akcentom na reformu „PARAS“ a „Free Commune Experiment“
Na jar v roku 2005 začala fínska exekutíva pripravovať reformu reštrukturalizácie minucipalít a služieb, známu ako projekt PARAS - Project to Restructure Local Government and Services. Rámcový zákon upravujúci reformu PARAS, t. j. Zákon o reštrukturalizácii miestnej samosprávy a služieb (169/2007), bol ratifikovaný 9. februára 2007 a do platnosti vstúpil 23. februára 2007. V súlade s uvedeným zákonom sa cieľom stalo vytvorenie predpokladov pre reštrukturalizáciu miestnej samosprávy a služieb. Snahou reformy bolo využitie lokálnej demokracie ako fundamentálnej bázy pre posilnenie obecnej a servisnej štruktúry, zlepšenie možností poskytovania služieb a zvyšovanie ich kvality, prepracovanie spôsobu financovania miestnych samospráv ako aj systému prideľovania financií a grantov zo strany centrálnej vlády do rúk samosprávnych orgánov. Reforma sa tiež zamerala aj na preskúmanie procesu prideľovania a redistribúcie právomocí medzi centrálnou a miestnou správou, tak aby kompetencie orgánov miestnej samosprávy stáli na silnom štrukturálnom a finančnom základe. V neposlednom rade ašpirovala na zlepšenie produktivity a eliminovanie výdavkov miestnych samospráv (Meklin, Pekola-Sjöblom, 2013).
Zákon stanovil, že implementácia reformy PARAS je orientovaná na posilnenie a zabezpečenie vyššej produktivity činností miestnej samosprávy, čo je možné dosiahnuť pomocou:
a) integračných procesov - zlučovania obcí,
b) vytvorenia väčších spádových oblastí (obcí s rozšírenou pôsobnosťou),
c) zvýšenia spolupráce medzi obcami, nakoľko existujú obce, ktoré samostatne nedokážu svojim občanom zabezpečovať a poskytovať služby na adekvátnej úrovni.
Zákon ďalej uvádzal, že municipalita musí predstavovať celok, ktorý je schopný a má nevyhnutné predpoklady, z ekonomického hľadiska ako aj z hľadiska personálnych zdrojov, prevziať zodpovednosť za riadenie a financovanie služieb. V tomto kontexte vymedzil 2 primárne pravidlá týkajúce sa populačného aspektu.:
Prvé pravidlo sa viaže na poskytovanie zdravotnej starostlivosti, pričom určuje, že územný celok, ktorý zodpovedá za jej poskytovanie musí obývať min. 20 000 obyvateľov. Druhé pravidlo inkorporovalo oblasť vzdelávania a hovorí, že obec resp. väčšia spádová oblasť, tvorená viacerými spolupracujúcimi obcami, je oprávnená poskytovať základné vzdelanie pokiaľ jej populáciu tvorí najmenej 50 000 obyvateľov (Meklin, Pekola-Sjӧblom, 2013).
Samotný proces reštrukturalizácie bol postavený na presune kompetencií smerom od malých územných jednotiek k väčším, čo anticipovalo zníženie počtu miestnych orgánov v krajine. Substanciálnym cieľom sa tak stalo formovanie systému správy, ktorý zabezpečí poskytovanie vysoko kvalitných služieb aj do budúcnosti. Existujú totiž dve hlavné výzvy, ktoré ohrozujú poskytovanie služieb vo Fínsku. Sú mini starnutie pracovnej sily a rastúci sklon obyvateľom k vnútornej migrácii (Sutton, 2011).
S cieľom riešiť uvedené problémy, bolo v rámci projektu PARAS predstavených viacero iniciatív. Najpodstatnejšiu zmenu predstavoval sukcesívny proces eliminovania počtu fínskych obcí, ktorého rezultátom bol pokles zo 415 obcí evidovaných v roku 2007 na 342 do roku 2010. V záujme zefektívnenia poskytovania služieb sa tak na miestnej úrovni zrealizovali integračné aktivity, tendujúce k profilovaniu väčších územných celkov. Demonštrovať to možno na populačnom aspekte obcí, ktorých priemerná veľkosť sa zvýšila z približne 13 000 obyvateľov[3] na 15 500 obyvateľov už v roku 2009. Redukčné aktivity, realizované formou zlučovania a s akceptáciou podmienky min. 20 0000 obyvateľov pre nový celok sa však nezabrzdili a postupne prebiehali naďalej, čoho dôkazom je 336 obcí evidovaných za rok 2013, 317 obcí za rok 2015 a 313 k začiatku roka 2016. Pozitívum užšieho rámca z veľkostného hľadiska väčších obcí sa prejavilo v možnosti spojenia zdrojov a spoločného riešenia problémov viažucich sa na starnutie populácie a mobilitu obyvateľov. Simultánne došlo k redukcii pracovných miest. Tí najskúsenejší si svoje posty v miestnej správe ponechávali a zvyšné miesta, ktoré ostali prázdne po odchode zamestnancov do dôchodku, sa obsadzovali novozvolenými kandidátmi. Rovnako aj vysoká miera vnútornej migrácie sa stala menej závažným problémom, vďaka vzniku nových priestorovo väčších obecných celkov.
Napriek mnohým výhodám, rezonujú aj isté obavy, prichádzajúce práve zo strany malých obcí, ktoré majú strach, že ich „hlas nebude vypočutý“. Novovzniknuté miestne samosprávy si však uvedomujú, že musia zabezpečiť, aby ich názory neboli ignorované v prospech vytvorenia centralizovanejších, bohatších a ľudnatejších komunít.
Fínsko sa postaralo o to, aby projekt PARAS ochránil záujmy menších obcí. Snahou bolo práve to, aby aj menšie komunity mali možnosť poskytovať kvalitné služby svojim obyvateľom a aby disponovali kvalitným personálnym aparátom zodpovedným za ich výkon (Sutton, 2011).
Reforma PARAS bola oficiálne ukončená v roku 2012. Avšak ešte pred jej ukončením vstúpil do platnosti projekt ARTTU. Jedná sa o výskumný program, ktorého náplňou bola evaluácia predchádzajúcej reformy. Program ARTTU sa zameral aj na názory a postoje obyvateľov, na základe ktorých možno konštatovať, že obyvatelia považujú obecné služby za dôležité a dobre riadené, pričom pociťujú, že ich dostupnosť je pri najmenšom spravodlivá pre všetkých. Všeobecne platí, že podiel tých, ktorí boli spokojní s poskytovaním služieb ako sú napríklad sociálne zabezpečenie, vzdelávanie a technické služby mierne poklesov, na druhej strane však narástol podiel obyvateľov spokojných s kultúrnymi aktivitami v obciach.
V konečnom dôsledku musíme podotknúť, že nie len skúsenosti s integračnými aktivitami, ale taktiež implementácia experimentu slobodných komún, tzv. „Free Commune Experiment,“ bola vo Fínsku realizovaná za účelom vytvoria podmienok zvyšujúcich celkovú efektivitu racionálnej lokálnej konfigurácie a správy obcí. Tento projekt slobodných samosprávnych komún, ktorý predstavoval inovatívny pokus zrealizovať reformu, ktorá by územným jednotkám umožnila organizačné experimenty s ašpiráciou na oslobodenie sa od zaťažujúcich pravidiel daných centrálnou úrovňou, bol legislatívne upravený koncom 80-tych r. 20 st., no v praxi začal fungovať až v roku 1992. Podstata a význam projektu spočívala „v riešení problémov na základe využitia experimentálnej metódy, nakoľko prevedenie konkrétnych návrhov do praxe na určitú skúšobnú dobu predstavuje najúčinnejší spôsob, ako zhodnotiť ich funkčnosť/nefunkčnosť. Následná evaluácia procesu tak determinuje legislatívne opatrenia, ktoré rámcujú celkový charakter všeobecne platných zákonných nariadení“ (Kováčová, S., Kováčová N., 2014, s. 2). V rámci zhodnotenia experimentu, ktorý spočiatku involvoval 56 obcí, sa konštatoval iba mierny efekt v oblasti zvýšenia ich prosperity, pričom sa však výraznejšia znížila miera závislosti na štátnych transferoch. Napriek tomu možno korektne tvrdiť, že práve experimentovanie na lokálne úrovni, činí z Fínska inšpiratívny príklad s ambíciou na dosiahnutie úspor vo verejnom sektore.
Podobné skúsenosti s experimentálnymi riešeniami mali aj ostatné krajiny z nordického rámca, pričom významná rola je v danom kontexte pripisovaná práve švédskemu projektu samosprávnych komún, ktorý bol realizovaný v praxi už v roku 1984 a teda predchádzal fínskemu modelu. Jeho význam spočíval v posilnení a v náraste miery autonómie obcí v rozhodovacích procesoch a v zisku čiastočného práva na inštitucionálnu štruktúru, keďže všeobecne platná legislatívna zmena priniesla možnosť inherentného určenia rozsahu právomocí pre miestne orgány a parciálne aj možnosť svojho inštitucionálneho zabezpečenia (Wollmann, 2008).
Záver
Fínsko sa ako štát zo skupiny nordických krajín stalo súčasťou Európskej únie až v 90-tych r. 20 storočia, kedy mu už oprávnene prislúchal status vyspelej a rozvinutej krajiny s vysokou kvalitou života, popredným postavením z hľadiska miery percepcie korupcie, ako aj konkurencieschopnosti či výkonnosti svojej ekonomiky. Z hľadiska komplexného nastavenia systému miestnej samosprávy možno konštatovať, že municipalitám je prisudzovaná nesmierne dôležitá úloha. Práve s ašpiráciou formovať z nich vysoko produktívne a efektívne súčasti územno-administratívneho usporiadania sa zahájili zlučovanie procesy smerujúce ku kreovaniu väčších územných celkov. Rovnako sa posilňoval význam realizácie interkomunálnej kooperácie za cieľom tlmiť záťaž malých obcí, ktoré, predovšetkým z finančného hľadiska, neboli spôsobilé poskytovať svojim obyvateľom kvalitné služby a reagovať na ich potreby. Dané aktivity, ktoré sú inšpiratívne pre množstvo krajín s výrazne fragmentovanou sídelnou štruktúrou obohatil aj projekt PARAS zameraný na vytvorenie dostatočne pevnej finančnej bázy pre služby poskytované municipalitami, za ktoré nesú simultánne zodpovednosť, s akcentom na dosiahnutie vysokej kvality v oblasti sociálnej starostlivosti do budúcnosti. Uvedený proces reštrukturalizácie ako aj skúsenosti krajiny s experimentovaním na lokálnej úrovni v konečnom dôsledku odzrkadľujú politickú kultúru krajiny a potvrdzujú, že reorganizácia systému by mala byť uskutočnená s ašpiráciou na prekonanie rigidnosti a uzavretosti systému, s akcentáciou na zefektívnenie procesov formou modernizácie, implementácie marketingových prístupov a predovšetkým na orientáciu smerom k občanovi ako aj posilňovanie interakcií s ostatnými segmentmi spoločnosti.
Zoznam bibliografických odkazov
- EYMERI, J.M. a kol. 2003. eGovernment in Europe: The State of Affairs. [online]. Maastricht: European Institute of Public Administration, 2003. [cit. 2016.01.10]. Dostupné na internete:
http://www.eipa.eu/eEurope_Awards/eEurope_Website_Documentation%20Section/eGov_Research%20Report_2003.pdf. ISBN 90-6779-182-2.
- The Finnish Local Government Act. 2007. Helsinky: The Assocation of Finnish Local and Regional Authorities. 2007, 33 s. ISBN 978-952-213-190-4. Dostupné na internete:
- JASAŇOVÁ, K. 2007. Verejná správa v niektorých krajinách Európskej únie. In Scientific Papers II.: sborník vědeckých prací University Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní. Pardubice: Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, 2007. ISBN 978-80-7194-936-7, s. 1-4. Dostupné na internete:
https://dk.upce.cz/bitstream/handle/10195/32446/CL642.pdf?sequence=1&isAllowed=y
- Kováčová, S.- Kováčová, N. 2011. E-government ako moderná výzva zvýšenia efektivity verejnej správy. In Cezhraničná spolupráca štátov V4. Sládkovičovo: Vysoká škola Visegrádu, 2011. ISBN 978-80-89267-69-9, s. 218-243
- KOVÁČOVÁ, S., KOVÁČOVÁ, N. 2014. Pro-inovatívne pokusy o experimentovanie na lokálnej úrovni Švédska: Projekt slobodných samosprávnych komún. In Politologický časopis e-Polis. [online]. 2014. Dostupné na internete:
ISSN 1801-1438.
5. KLIMOVSKÝ, D. 2014. Samosprávy v EÚ- Fínsko. In Územná samospráva. ISSN 1336-6475, 2014, s. 46-49.
6. MEKLIN, P., PEKOLA-SJÖBLOM, M. 2013. The reform to restructure municipalities and services in Finland: A research perspective. Helsinky: Association of Finnish Local and Regional Authorities. 2013. 74 s. ISBN 978-952-293-051-4.
Ministerstvo financií Fínskej republiky. 2010. Finnish Public Governance - A Background Report. Fínsko: Ministerstvo financií. 2010. 97 s. ISBN 978-952-251-065-5.
7. SUTTON, T. 2011. Restructuring Local Government in Finland. In Public Sector Digest. Dostupné na internete:
[1] Údaj k 30. júnu 2015.
[2] Údaj k 30. júnu 2015.
[3] Priemerná veľkosť fínskej obce v roku 2007.
Jak citovat tento text?
Kováčová, Simona. Reštrukturalizácia a lokálna konfigurácia fínskej miestnej samosprávy [online]. E-polis.cz, 21. leden 2016. [cit. 2024-10-03]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/restrukturalizacia-a-lokalna-konfiguracia-finskej-miestnej-samospravy.html>. ISSN 1801-1438.
[Nahoru ↑]
