Společenskovědní časopis

Postavení a fungování úřednických vlád v České republice

16. duben 2021 Dominik Schejbal komentáře

Marně bychom v Ústavě České republiky hledali termín úřednická vláda, případně úřednický kabinet, poněvadž český politický systém, vystavěný především na principech parlamentní demokracie, počítá s tím, že jakákoli vláda jmenována prezidentem republiky musí do 30 dnů od svého jmenování předstoupit před Poslaneckou sněmovnou a požádat ji o důvěru. Děje se tak v kontrastu se zákony prvorepublikovými, jež rovněž neznaly termín úřednická vláda, avšak neukládaly vládě konkrétní termín, během něhož musí před poslance předstoupit se žádostí o důvěru. Prezidentu republiky dávala tedy Ústava první Československé republiky možnost ustavit kabinet, jež bude prost politických strana a jeho úkolem bude řídit zemi v období politické nebo jiné krize, aniž by s tímto musela Poslanecká sněmovna vyslovit v určené době souhlas (Burešová, Syllová 2006: 2).

Postavení a fungování úřednických vlád v České republice

1. Stručný úvod do problematiky

Jakkoli nemáme tedy termín úřednická vláda ústavně definovaný, setkáváme se v historii české i československé státnosti s kabinety, které lze jako takové označit. V historii Československé republiky (1918 – 1938) lze jako úřednické označit 3 kabinety, z nichž první dva tyto kabinety vedli Jan Černý v letech 1920 – 1921 a v roce 1926 a dále pak Jan Syrový v roce 1938, přičemž tyto kabinety byly obvykle ustanovovány v obdobích politické krize. Kabinety generála Syrového v roce 1938 měly za úkol řešit primárně krizi v československém pohraniční a následnou uprchlickou vlnu Čechů, kteří po podpisu mnichovské dohody opouštěli pohraničí, aby se usadili ve vnitrozemí (Burešová, Syllová: 3 – 4).

V samostatné České republice (od 1993) jsme se zatím setkali s 3 kabinety, které lze označit jako úřednické. V roce 1998 byla prezidentem Václavem Havlem jmenována vláda premiéra Josefa Tošovského, do té doby guvernéra centrální banky. Ta se však definici úřednické vlády mírně vymyká a bývá někdy označována jako vláda polopolitická, protože jejími členy byli vedle nezávislých osobností také zástupci politických stran. V roce 2009 byl prezidentem Václavem Klausem jmenován statistik Jan Fischer premiérem vlády, která setrvala u moci do roku 2010 a z hlediska teorie úřednických vlád se jedná o kabinet nestraníků, kteří však byli nominováni politickými stranami, zejména ODS a ČSSD. Třetím úřednickým premiérem byl Jiří Rusnok, jmenovaný nynějším prezidentem republiky Milošem Zemanem v roce 2013, přičemž se jednalo o krok nestandardní. V první řadě vzhledem k sice ne příliš stabilní, ale přesto existující, většině v Poslanecké sněmovně, která byla připravena sestavit vládu, a v druhé řadě, vzhledem k tomu, že vláda nebyla sestavena v konzultaci s politickými stranami zastoupenými v Poslanecké sněmovně, což vedlo rovněž k tomu, že jako jediná z 3 úřednických vlád nezískala důvěru Poslanecké sněmovny (Brunclík 2014: 1 – 5).

2 Definice úřednické vlády z hlediska politické teorie

Typ vládního kabinetu, který je nejčastěji označován jako úřednický, není v mnoha evropských zemích, včetně České republiky, pevně zakotven, přičemž jistou výjimku tvoří Itálie, kde kabinety tohoto typu mají jistou tradici. Stále neexistuje přesné označení pro takový typ vládního kabinetu, a proto je i v České republice označován někdy jako „překlenovací“, „úřednický“, „odbornický“ nebo „nadstranický“. Vzhledem k již uvedené skutečnosti, že naše ústavní zákony znají pouze vládu jako takovou, tedy bez přívlastků, je označení kabinetu spíše věcí novinářů, komentátorů, politiků, ale i laické veřejnosti. Nicméně i vzhledem k tradici prvorepublikové, je označení „úřednická vláda“ běžně užíváno i mezi politology (Brunclík 2014: 2).

Pro definici úřednického kabinetu je směrodatná politická nestrannost jeho premiéra a ministrů, přičemž takový kabinet se stává opakem standardního stavu v parlamentních demokraciích, kdy je vláda složena z volených zástupců lidu, tedy členů parlamentu, a zároveň představitelů politických stran, kteří se pak zodpovídají jak svým voličům, tak svým politickým platformám. Členové úřednických vlád na druhou stranu nemají odpovědnost vůči voličům, protože nebyli nikým zvoleni, ani vůči politickým stranám, protože nejsou jejich členy. Vyvstává samozřejmě otázka, jak vnímat vládu, v níž jsou zástupci politických stran, například vládu Josefa Tošovského, která bývá označována jako vláda polopolitická, přičemž u úřednických vlád je za určující považována osoba premiéra a to nejen z důvodů protokolárních a ústavních, ale i vzhledem k politické váze jeho funkce. Je-li tedy premiérem vlády nestraník, je tato vláda považována na úřednickou (Brunclík 2014: 2 – 4).

Úřednické vlády dále lze kategorizovat dle jejich politického složení a dle vlivu politických stran na jejich ustavení a to následovně:

1) Úřednické kabinety, v nichž převažují představitelé politických stran

2) Úřednické kabinety, v nichž je převažují nestranní úředníci

3) Úřednické kabinety, v nichž sedí pouze nestranní úředníci, z nichž všichni či někteří byli nominováni politickými stranami

4) Úřednické kabinety, v nichž sedí pouze nestranní úředníci, ale žádný z nich nebyl nominován politickou stranou (Brunclík 2014: 4)

3. Mandát úřednické vlády

Úřednické vlády mají z povahy svého ustavení, fungování a role, několik společných rysů. Některé z nich byly již popsány výše, například jejich politická nestrannost nebo skutečnost, že taková vláda nevzešla z parlamentních voleb. Dále bychom našli i společné prvky například v otázce délky výkonu mandátu tohoto typu vlády, přičemž Brunclík (2014: 6) rozlišuje vládní kabinety na ty s úplným a přechodným mandátem. Jako měrný údaj uvádí délku funkčního období politického orgánu, o jehož důvěru se kabinet v daném ústavním systému opírá. Je-li předpokládaný mandát nastupující vlády delší než polovina plánované délky funkčního období orgánu, je takový kabinet považován za ten s úplným mandátem. Pokud je funkční období plánováno na dobu kratší, je kabinet považován za přechodný. Dlužno zmínit, že kabinet přechodný nemusí být nutně úřednický, může být i ryze politický. Chceme-li znát průměrnou délku funkčního období úřednických kabinetů zformovaných v Evropě po roce 1945, dojdeme k číslu 371 dnů, tedy bez 6 dnů tyto kabinety sloužily v průměru po dobu 1 roku (Brunclík 2014: 8).

Na úřednické vlády lze nahlížet také z pohledu omezení jejich mandátu, nikoli co do času, ale co do možnosti a schopnosti rozhodovat či měnit stávající situaci v zemi. Vlády lze rozlišit na ty s neomezeným mandátem, které jsou obvykle složeny z kariérních politiků a jejich úkolem je uskutečňovat reformy, činit strategická rozhodnutí a udávat zemi směr, a na ty s mandátem omezeným, jejichž úkolem je udržovat v zemi řád, zajistit administrativní chod ministerstev a zabránit bezvládí. Zde se jedná právě o vládní sbory složené z nestraníků, tedy o kabinety úřednické. Tím se dostáváme na tenký led, poněvadž jsou vlády, které se v obou směrech těmto tezím vymykají. Například politický kabinet v demisi má z povahy věci omezený mandát, na druhé straně v Bulharsku či Rumunsku bychom našli úřednické kabinety, jimž se podařilo mandát vykonávat neomezeně a provádět důležité reformy (Brunclík 2014: 8 – 9).

4. Úřednické kabinety v samostatné České republice

4. 1 Vláda Josefa Tošovského

Josef Tošovský, znám do svého jmenování premiérem především jako guvernér České národní banky, byl sestavením vlády pověřen prezidentem republiky Václavem Havlem 17. 12. 1997, jeho vláda byla jmenována 2. 1. 1998 a svůj mandát vykonávala do 17. 7. 1998, kdy byla nahrazena vládou Miloše Zemana. Josef Tošovský se vrátil do centrální banky, kde započal dalších šest let v jejím čele. Tošovský své funkční období guvernéra nedokončil, v listopadu 2000 rezignoval a nastoupil do čela švýcarského Institutu finanční stability, který je součástí Banky pro mezinárodní vyrovnávání plateb. Tošovského kabinet se vymyká tradičnímu pojetí úřednické vlády, která je složena z nestraníků, protože jejími členy bylo vedle 7 nestraníků také 10 členů vlády, z nichž 4 byli členy ODS, 3 členy ODA a 3 byli součástí KDU-ČSL. Politické dění v zemi se následně promítlo i na stranickém složení vlády, a proto vláda končila s devíti nestraníky, pěti členy Unie svobody a třemi lidovci. Pro vyslovení důvěry vládě hlasovalo 28. ledna 1998 123 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (Úřad vlády České republiky a; Bém 2013; Wirnitzer 2018).

Jakkoli měl kabinet, jmenovaný v důsledku vnitropolitické krize a demise Klausovy vlády, užívat pouze omezeného mandátu, stál nakonec u několika klíčových rozhodnutí. Byla zahájena jednání o vstupu České republiky do Evropské unie, také byl ratifikován vstup ČR do Severoatlantické aliance (NATO). Kabinet byl zároveň později terčem kritiky, mj. za prodej 36% státního podílu v IPB japonské společnosti. Banka po dvou letech přešla pod nucenou správu České národní banky a nakonec byla prodána České spořitelně za 1 Kč. V celé věci pak došlo k dalším arbitrážím, jež Českou republiku stály řádově miliardy korun (Bém 2013).

4. 2 Vláda Jana Fischera

Jan Fischer, od roku 2003 do svého jmenování premiérem předseda Českého statistického úřadu, byl sestavením vlády pověřen na jaře 2009 po pádu II. vlády Mirka Topolánka (ODS), jíž byla jako první v historii České republiky vyslovena Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky nedůvěra. Fischerův úřednický kabinet, jmenovaný prezidentem republiky Václavem Klausem, vykonával mandát od 8. 5. 2009 do své demise 13. 7. 2010, kdy byl nahrazen vládou Petra Nečase (ODS). Vláda byla vytvořena původně s tím, že má zemi dovést k předčasným volbám, které však v roce 2009 zrušil Ústavní soud, a proto byla vláda ve výkonu funkce až do voleb řádných a následného ustavení politického kabinetu. Vláda byla složena z nestraníků, jež však nominovaly parlamentní strany ODS, ČSSD a Strana zelených. Kabinet získal pro výkon své funkce při hlasování v Poslanecké sněmovně důvěru 156 poslanců. (Úřad vlády České republiky b; Bém 2013; Kopp – Malá 2009).

Stejně jako Tošovského vláda měla i ta Fischerova plnit pouze roli udržovací, avšak i přes to prosadila a přijala několik důležitých rozhodnutí. Prosadila například úsporná opatření ministra financí Janoty, jmenovala nového eurokomisaře Štefana Füleho či přijala informaci o tom, že Spojené státy americké upouští od svého záměru vybudovat v Brdech vojenský radar. Vláda čelila také kritice za to, že včas neprosadila novelu zákona, která by umožnila regulovat výkupní ceny solární energie, čímž by zabránila skutečnosti, že rozdíl mezi nákupní a výkupní cenou solární energie uhradí české domácnosti a firmy, toto později kritizoval například nynější prezident republiky Miloš Zeman (Bém 2013).

4. 3 Vláda Jiřího Rusnoka

Třetí a zatím poslední vládou, kterou označujeme za úřednickou, jmenoval prezident republiky Miloš Zeman 10. 7. 2013 a v jejím čele stanul Jiří Rusnok do 29. 1. 2014, bývalý ministr financí (2001 – 2002) a průmyslu a obchodu (2002 – 2003). Vláda vznikla v reakci na policejní razii v budově Úřadu vlády České republiky a policejní vyšetřování tehdejší ředitelky Kabinetu předsedy vlády Petra Nečase Jany Nagyové. Petr Nečas po několika dnech od vypuknutí věci podal do rukou prezidenta Zemana demisi, což znamenalo i konec vlády jako celku. Rusnokův kabinet nezískal důvěru Poslanecké sněmovny, pro návrh na vyslovení důvěry hlasovalo 93 poslanců ČSSD, KSČM a Věcí veřejných, proti návrhu se postavily strany bývalé vládní koalice ODS, TOP 09 a LIDEM. Ani bývala vládní koalice však nedemonstrovala přesvědčivou většinu, poslankyně Karolína Peake (LIDEM) a poslanci ODS Úlehla a Florián sál před hlasováním opustili. Vláda tak od 13. 8. 2013 do 29. 1. 2014 byla v demisi a bez důvěry Poslanecké sněmovny (Úřad vlády České republiky c; Aktuálně 2014a).

Vláda čelila kritice hned z několika důvodů. V první řadě se snášela kritika již na okolnosti jejího vzniku a to právě proto, že neproběhla o jejím sestavení detailnější a širší debata s tehdejšími parlamentními stranami. Kabinet byl mnohdy označován jako kabinet Miloše Zemana a to i proto, že mezi jejími členy byli aktivní členové Strany práv občanů – Zemanovci, kterou prezident ještě před příchodem na Pražský hrad založil. Kabinet byl také napadán pro to, že i přes absenci důvěry Poslanecké sněmovny činili ministři zásadní personální změny ve svých rezortech i státních firmách. K těm největším mělo dojít na Ministerstvu dopravy, jež vedl Zdeněk Žák. Vicepremiér vlády a ministr financí Jan Fischer, úřednický premiér v letech 2009 – 2010, byl zase kritizován za to, že několik dnů před odchodem z výkonu funkce provedl personální změny v několika dozorčích radách státních firem (Kouřimský – Hlaváčová 2014).

5. Přijetí úřednických vlád ze strany veřejnosti

Průzkumy veřejného mínění dlouhodobě ukazují, že Češi hodnotí pozitivněji kabinety úřednické, mnohdy označované jako odbornické, než kabinety politické vzešlé z parlamentních voleb. Podle politologů je toto způsobeno dvěma aspekty, Češi obecně nemají v oblibě politické vlády, politické subjekty i politiku obecně, a tedy oceňují, když do exekutivy vstoupí někdo nadstranický, kdo se jeví jako skutečný odborník. Na druhé straně má na tom zásluhu i omezená moc a mandát vlády, která nemá příležitost činit strategická, mnohdy nepopulární, rozhodnutí (Fojtů 2012).

Hledíme-li na konkrétní data, která hovoří o názoru veřejnosti na vládu Jana Fischera a Jiřího Rusnoka, kde je poměrně snadné dohledat relevantní data, tak se potvrzuje trend týkající se důvěry veřejnosti v úřednické kabinety. Vláda Jana Fischera se v průzkumu CVVM, jež se uskutečnil na konci září 2009 a jeho že se účastnilo 1074 respondentů, těšila důvěře 57% respondentů, což byl třikrát více, než na kolik dosáhl v dubnu téhož roku kabinet Mirka Topolánka (ODS). Samotný premiér Jan Fischer byl jedním z nejoblíbenějších českých premiérů, dle průzkumu společnosti STEM ze září 2009 jej podporovalo 83% respondentů, což do té doby překonal jen další úřednický premiér Josef Tošovský, jehož podpora v roce 1998 dosahovala 85%. Pro srovnání možno uvést, že premiér Mirek Topolánek, Fischerův předchůdce, se dle průzkumu z ledna 2009 těšil popularity u 30% dotázaných, v listopadu 2008 dokonce jen 21% (Aktuálně 2009; Mach 2009).

Vláda Jiřího Rusnoka se nemůže pyšnit tak kladným hodnocením jako ta Fischerova, avšak na konci svého působení skončila s lepšími výsledky, než jakých kdy dosahoval premiér Petr Nečas a jeho kabinet, jež tomu Rusnokovu předcházel. Svou důvěru v činnost vlády prostřednictvím průzkumu společnosti CVVM, konaném na více než 1000 respondentů, vyjádřilo 31% dotázaných, nedůvěru na druhou stranu konstatovalo 56%, vládní program se těšil podpoře 37% respondentů, negativně jej hodnotilo 40% dotázaných. Jiří Rusnok byl kladně hodnocen 39% účastníků průzkumu, záporně předsedu vlády vnímalo 48% dotázaných. Vláda tedy i přes absenci důvěry Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dopadlo lépe, než vláda přecházející, která důvěru sněmovny k výkonu mandátu měla. Ukazatele z průzkumu vyplývající vypovídají i o vyšší důvěře ve vládu Jiřího Rusnoka, než v druhou vládu Mirka Topolánka krátce po jejím vzniku (Aktuálně 2014b).

Závěr

Cílem článku je seznámit čtenáře s právním a politickým ukotvením, historickou tradicí a fungováním úřednických vlád v samostatné České republice. Text rovněž stručně seznamuje s politologickým významem spojení úřednická vláda. Statě seznamují i s tím, jak byly a jsou úřednické kabinety vnímány českou veřejností a to na základě dat z průzkumů veřejného mínění i na základě hodnocení politologů.

Kabinety premiérů Tošovského, Fischera a Rusnoka samozřejmě vyvolávají otázku, zda se skutečně jednalo o kabinety úřednické, či odbornické, protože politici měli vliv na jejich formování, v Tošovského vládě dokonce zasedali aktivní členové parlamentních stran. Odpověď bychom asi mohli hledat a diskutovat déle. Podíváme-li se však na otázku prismatem zahraniční literatury, která za úřednickou vládu považuje tu, v jejímž čele stojí nestranný úředník, tak bychom našli shodu na tom, že kabinety úřednické byly.

Při pohledu na 3 úřednické kabinety, které zatím v období samostatné České republiky zasedaly ve Strakově akademii, nutno dojít k názoru, že ten poslední, kabinet Jiřího Rusnoka, se od dvou předešlých značně liší. V první řadě je to osobností premiéra, který již na rozdíl od svých dvou předchůdců, Josefa Tošovského a Jana Fischera, měl zkušenosti s výkonem ryze politické funkce. Rusnokova vláda zároveň vznikla bez promluvy parlamentních stran do jejího formování a jako jediná také nezískala důvěru Poslanecké sněmovny tak, jak ji to ukládají ústavní zákony. Všechny tři výše popsané kabinety mají však jednoho společného jmenovatele, jsou to okolnosti vzniku, vznikly v dobách politické krize, kterou více či méně způsobily tradiční politické strany a vlády, přičemž tyto vlády působily, lépe řečeno měly působit, jako stabilizační prvky.

Stran důvěry veřejnosti ve výše popsané úřednické kabinety existující v období samostatné České republiky nutno dojít k závěru, že první dvě vlády se ve srovnání s tou třetí, Rusnokovou, těšily vyšší důvěře české veřejnosti. Lze to samozřejmě přičítat několika okolnostem. Mohli bychom analyzovat, zda na toto měla vliv Poslanecká sněmovna, která Rusnokově vládě jako jediné úřednické vládě nevyslovila důvěru, prezident republiky Miloš Zeman a jeho silný vliv na vznik a fungování vlády či celková frustrace české veřejnosti z politiky, umocněná událostmi z června 2013.

Seznam užité literatury a dalších pramenů

Aktuálně (2009). Fischerově vládě věří šest z deseti Čechů. Aktuálně.cz, 12. 10. 2009 (https://zpravy.aktualne.cz/domaci/fischerove-vlade-veri-sest-z-deseticechu/r~i:article:649943/, 10. 4. 2021).

Aktuálně (2014a). Vláda Jiřího Rusnoka. Aktuálně.cz, 29. 1. 2014 (https://www.aktualne.cz/wiki/politika/vlada-jiriho-rusnoka/r~i:wiki:3819/, 7. 4. 2021).

Aktuálně (2014b). Průzkum: Rusnokův kabinet dopadl lépe než Nečasův. Aktuálně.cz, 25. 2. 2014 (https://zpravy.aktualne.cz/domaci/pruzkum-rusnokuv-kabinet-dopadl-lepe-nez-necasuv/r~4484b1649e2011e3a19f002590604f2e/, 10. 4. 2021).

Bém, Roman (2013). Úřednické vlády: U voličů populární, mají ale i průšvihy. ČT24, 26. 6. 2013 (https://ct24.ceskatelevize.cz/domaci/1089938-urednicke-vlady-u-volicu-popularni-maji-ale-i-prusvihy, 2. 4. 2021).

Brunclík, Miloš (2014). Co jsou úřednické kabinety a za jakých okolností vznikají? Česká republika v mezinárodním srovnání. Acta Politologica 6 (1), s. 1 – 23.

Burešová, Eva – Syllová, Jindřiška (2006). Úřednické vlády a jejich ústavní zakotvení (Praha: Parlamentní institut).

Fojtů, Martin (2012). Úřednická vláda je deviace demokracie. Muni.cz, 20. 9. 2012 (https://www.em.muni.cz/veda-a-vyzkum/3132-urednicka-vlada-je-deviace-demokracie-rikaji-politologove-z-fss, 14. 4. 2021).

Kopp, Milan – Malá, Veronika (2009). Vláda Jana Fischera získala důvěru Poslanecké sněmovny. iRozhlas.cz, 7. 6. 2009 (https://www.irozhlas.cz/zpravy-domov/vlada-jana-fischera-ziskala-duveru-poslanecke-snemovny_200906072004_mkopp, 10. 4. 2021).

Kouřimský, Vojtěch – Hlaváčová, Veronika (2014). I bez důvěry dělal Rusnokův kabinet zásadní změny. K nejaktivnějším ministrům patřil Žák. iRozhlas.cz, 25. 1. 2014 (https://www.irozhlas.cz/node/5908189, 13. 4. 2021).

Mach, Jiří (2009). Fischerova popularita dosahuje historických mezí. Novinky.cz, 9. 10. 2009 (https://www.novinky.cz/domaci/clanek/fischerova-popularita-dosahuje-historickych-mezi-40238900, 14. 4. 2021).

Úřad vlády České republiky a. Josef Tošovský. Vlada.cz (https://www.vlada.cz/cz/clenove-vlady/historie-minulych-vlad/rejstrik-predsedu-vlad/josef-tosovsky-458/, 10. 4. 2021).

Úřad vlády České republiky b. Jan Fischer. Vlada.cz (https://www.vlada.cz/cz...vlad/jan-fischer-75121/, 10. 4. 2021).

Úřad vlády České republiky c. Ing. Jiří Rusnok. Vlada.cz (https://www.vlada.cz/cz/clenove-vlady/premier/zivotopis/ing--jiri-rusnok-108659/, 10. 4. 2021).

Wirnitzer, Jan (2018) Těsné úspěchy, menšinové vlády i náhlé pády. Připomeňte si hlasování o důvěře za posledních 25 let. Úřednická vláda Josefa Tošovského (1997). Aktuálně.cz, 11. 7. 2018 (https://zpravy.aktualne.cz/domaci/politika/kdo-uspel-tesne-a-kdo-rekordne-propadl-pripomente-si-hlasova/r~54b50096843711e8a4080cc47ab5f122/v~sl:1a448f470225396dfbeb68fce08fd422/, 14. 4. 2021).

Jak citovat tento text?

Schejbal, Dominik. Postavení a fungování úřednických vlád v České republice [online]. E-polis.cz, 16. duben 2021. [cit. 2024-10-10]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/postaveni-a-fungovani-urednickych-vlad-v-ceske-republice.html>. ISSN 1801-1438.