Opoziční smlouva

5. květen 2005 Mgr. Pavel Netolický komentáře

Politický systém ČR stále ještě není vzhledem k \"porevolučnímu\" vývoji zcela stabilizován. Doložit to můžeme např. hned dvěma anomálními situacemi na politické scéně, z nichž jedné se bude blíže věnovat následující text. Aktuálně máme na paměti vleklou politickou krizi způsobenou dvěma skandály ohledně původu majetku či podnikání dnes už bývalého premiéra Grosse a jeho manželky. Co bychom si ale mohli nyní s odstupem času připomenout, je tzv. opoziční smlouva, unikátní politický smluvní akt, který se prosadil jako jeden ze způsobů řešení volebních výsledků v roce 1998.

Opoziční smlouva

Úvodem

Politický systém ČR stále ještě není vzhledem k "porevolučnímu" vývoji a absence tradic zpřetrhaných 40 lety nedemokratické vlády jedné strany zcela stabilizován. Doložit to můžeme např. hned dvěma anomálními situacemi na politické scéně, z nichž jedné se bude blíže věnovat následující text. Aktuálně máme na paměti vleklou politickou krizi způsobenou dvěma skandály ohledně původu majetku či podnikání dnes už bývalého premiéra Grosse a jeho manželky. Co bychom si ale mohli nyní s odstupem času připomenout, je tzv. opoziční smlouva, unikátní politický smluvní akt, který se prosadil jako jeden ze způsobů řešení volebních výsledků v roce 1998 a stabilně přetrval po celé volební období, které končilo až supervolebním rokem 2002.

Po volbách v roce 1996 ztrácí pravicová koalice většinu ve sněmovně a ustavuje první menšinovou vládu. Na přelomu listopadu a prosince 1997 se tato koalice rozpadá. Následuje udržovací vláda Josefa Tošovského, jejíž úkolem bylo dovést zemi do června 1998 k předčasným parlamentním volbám.

Povolební situace

Dostáváme se pomalu ke Smlouvě o vytvoření stabilního politického prostředí, jak se oficiálně opoziční smlouva nazývala. Vznikla těsně po volbách v roce 1998 jako reakce na určitou povolební situaci. Opoziční smlouva byla kontraktem mezi ČSSD a ODS. Nejprve si ale připomeňme, jak voliči rozdali karty.

Tabulka 1: Výsledky voleb do PS PČR z roku 1998

	Strana		% hlasů	Počet mandátů	% mandátů
ČSSD	32,3	74	37
ODS	27,7	63	31,5
KSČM	11,0	24	12,0
KDU-ČSL	9,0	20	10,0
US	8,6	19	9,5
Ostatní	11,4	-	-
	Celkem		100,0	200	100,0

Zdroj: www.volby.cz

Podívejme se na volební výsledky v roce 1998. Je z nich patrné, že žádná ze stran není schopna samostatně vytvořit většinovou jednobarevnou vládu, která by se opírala minimálně o 101 mandát. Všimněme si, že ODA od tohoto roku zmizela z Poslanecké sněmovny. Tu v podstatě nahradila nová strana - Unie svobody, vzniklá z velké části odštěpením původní názorové platformy z ODS, stalo se tak v období zvaném PO SARAJEVSKÉM ATENTÁTU.

Sčítáním a porovnáváním můžeme sestavovat varianty, kdo s kým tehdy mohl vytvořit většinovou vládní koalici. V Poslanecké sněmovně PČR by tzv. středopravicová koalice ODS/US/KDU-ČSL měla 102 hlasy. Průnik, který by tyto strany mohly vytvořit lze označit z hlediska teorie koalic[1] za typickou minimální vítěznou koalici. Velká koalice ODS a ČSSD by disponovala dokonce ústavní většinou 137 hlasů. Tento rozkročený konglomerát však oba největší aktéři považovali za přípustný jen v případě krizí typu války. Varianta koalice ČSSD/US/KDU-ČSL by měla převahu 113 hlasů. Takto narýsovaný půdorys však narážel na neochotu malé liberální strany Unie svobody. Variantu koalice s KSČM netřeba uvádět, protože tento subjekt byl ostatními stranami považován za protisystémový, někdy i extremistický, který má nulový koaliční potenciál.

Čistě nulový koaliční potenciál bychom mohli v té době přiřadit pouze KSČM. Okolí stranického systému právě tohoto aktéra považovalo v dané době za nevhodného pro sestavování koalic s kterýmkoli subjektem v dané době dostupným na klasické škále levice pravice. Podle některých autorů tak komunisté splnili podmínky, na jejichž základě lze hovořit o straně s nulovým koaličním potenciálem v tehdejším stranickopolitickém prostředí.[2]

Od vyjednávání ke smlouvě

Za normálních okolností usilují vítězné politické strany při sestavování vládního kabinetu o co největší podíl na moci. Z toho plyne jednoduché pravidlo, kterým se zpravidla vytváření většinových koalic řídí: co nejméně koaličních partnerů, se kterými je nutno dělit se o vládní posty, a zároveň, co nejjistější většinu v Parlamentu - tedy jde o princip maximalizace moci.[3] V prostředí proporčního volebního systému strana, která volby vyhraje a nezíská absolutní většinu 51 % mandátů, zpravidla usiluje o vytvoření většinové vládní koalice.

Stručně k vývoji jednání, které formálně odstartoval prezident republiky:

Václav Havel pověřil sestavením vlády vítěznou ČSSD
následovalo vyjednávání s KDU-ČSL jelikož toto spojenectví ČSSD delší dobu proklamovala jako optimální
jelikož součet mandátů obou stran činil 94, což byla stále menšina, bylo třeba nalézt ještě třetího partnera do koalice. Za poslední kolečko od tříkolky KDU-ČSL propagovala menší liberální stranu Unii svobody. Tedy uvažovalo se o stranickém půdorysu vládní koalice, na jehož základě vznikla po volbách 2002 tzv. stojedničková koalice. V 98. roce by spojenectví těchto tří stran znamenalo v dolní komoře Parlamentu ČR přesvědčivou většinu 113 mandátů.

Tato trojčlenná koalice měla být sestavena na dvou základních principech - maximalizaci moci a prosté programové blízkosti. ČSSD vůči svým partnerům byla velmi vstřícná. Nabídla jim paritní zastoupení ve vládě v poměru 8 : 4 : 4 postům v exekutivě. Dokonce štědře nabídla lidovcům i křeslo premiéra. Tato velkorysost ČSSD zřejmě plynula jednak z její dosavadní nezkušenosti s vládnutím, jednak s tehdejším celkovým klimatem ohledně levice ve společnosti. Vše, co bylo levicové, se často považovalo za zpátečnické. U ČSSD zvítězil pragmatismus a strana byla ochotna jít v této záležitosti do kompromisu.

Samozřejmě, že ze strany KDU-ČSL se snad nic jiného než souhlas čekat nedalo. Zato Unie svobody se vyjádřila záporně, byť její tehdejší předseda Jan Ruml dokázal odvážný návrh částečně ocenit. US jako mladá liberální strana řadila své ideové směřování na první místo. Pragmatismus, který je u této strany patrný dnes, byl v 98. roce odsunut do pozadí. Tehdy se ČSSD a US před volbami v roce 1998 chovaly k sobě navzájem nepřátelsky. Rovněž si zakazovaly spolu spolupracovat. Mobilizace proti levici silně ovlivnila i tuto malou liberální stranu, která nebyla schopna sejmout ideologické brýle ze svých očí, čímž zabránila vzniku „stotřináctkové“ koalice. Tímto jednáním si Unie svobody omezila svůj koaliční potenciál, protože koneckonců problematické vztahy dlouhodobě měla i s tou částí politického spektra, kterou reprezentuje ODS.

Existuje jev, který spočívá v existenci podpůrných stran v systému. Znamená to, že za určitých podmínek strany nemusí vždy usilovat o účast ve vládě, ale přesto můžou disponovat takovým vlivem, že se vláda bez jejich podpory neobejde. Možná tento jev lze považovat za jistou formu vládní koalice. Motivace podpůrné strany může spočívat v jednoduché taktice dosáhnout pro sebe výhodnější pozice pro vítězství v dalších volbách. Tím byla motivována i ODS, když předpokládala, že se ČSSD historicky znemožní, a umožnila vytvoření opoziční smlouvy. Přesto však nelze říci, že by ODS hrála roli podpůrné strany. Neodpovídá tomu samotný charakter strany, její velikost a v neposlední řadě též model smluvního vztahu, který byl veřejně zcela dostupný.

Špičky ODS a ČSSD se po nevydařeném vyjednávání o sestavení koaliční vlády snažily nastalou situaci řešit pragmaticky a sestavily společnou smlouvu. Protože šlo o smlouvu mezi dvěma nejsilnějšími stranami, které zpočátku disponovaly dokonce ústavní většinou v Parlamentu, vytvořily pro sebe v podstatě monopol na moc. Proto lze charakterizovat tzv. Opoziční smlouvu jako kartelovou dohodu na politickém trhu.

Čeho bychom si měli podle M. Klímy při pročítání Smlouvy o vytvoření stabilního politického prostředí (dále jen „Smlouva“) všimnout:

Smlouva byla původně sestavena na dobu neurčitou. Ani v preambuli ani v posledním článku smlouvy není nikde časově omezena její platnost. Naopak její celkové vyznění dává tušit, že šlo o jakýsi projekt, jehož platnost a účinnost měla překročit délku jednoho volebního období.
Smlouva měla ošetřit cestu ČR od systému více stran k bipartismu.[4] K tomu měly zpočátku smluvní strany bezpečnou ústavní většinu v Parlamentu.
Smluvní strana nacházející se aktuálně v opozici byla zavázána nevyvolat hlasování o nedůvěře vládě[5], případně takový návrh nepodpořit při hlasování v dolní komoře Parlamentu.

Opozičně smluvní partner měl za to, že umožnil vládě vzniknout, nárok na následující odměny:

vysoké posty - konkrétně místa předsedů obou komor Parlamentu, vedení kontrolních orgánů Poslanecké sněmovny (Komise pro kontrolu BIS, Komise pro kontrolu Vojenského obranného zpravodajství), předsednický post Rozpočtového výboru Sněmovny a prezidenta NKÚ.
konzultace[1]
ústavní a volební změny[7]
právo sestavit vládu v případě příštího volebního vítězství
právo být vládě opozicí

Právo sestavit vládu či být vládě opozicí

Ze Smlouvy vyplývají pro partnery dvě práva – na sestavení vlády a právo být opozicí. Smluvní strany se ve smlouvě nijak nevymezily oproti tomu, jak je běžné u uzavírání smluv, počítaly totiž s tím, že jejich role se budou měnit podle toho, která ze stran ve volbách zvítězí. Potom teprve mělo být zřejmé, jakou funkci v daném volebním období strana zaujme. Jasně se tedy předpokládalo, že si opozičně smluvní partneři budou měnit role po dobu neurčitou s ohledem na výsledky voleb.

Tato dlouhodobá smluvní vize však nepočítá s tím, že by jedna ze smluvních stran mohla po volbách skončit např. až na třetím místě - resp. se neočekává, že by bylo možné zamíchat kartami nějak jinak. Jednak strany vykazují jistotu ve svých pozicích, jednak očekávají patřičné změny Ústavy, se kterými smlouva počítala.

Smlouva explicitně stanovila, že ta smluvní strana, která ve volbách obsadí druhé místo, má právo být vládě opozicí.[8] Proč se zde hovoří o právu na opozici? Systém demokratického státu přeci toto právo předpokládá. M. Klíma na otázku odpovídá: „Za slovním obratem právo na opozici, a tedy i právo na smluvní požitky z toho vyplývající, vězí snaha zakrýt skutečný stav věcí."[9] Tímto také zdůvodňuje své přesvědčení, že ODS hrála roli podpůrné strany a byla členem tiché velké koalice.[10]

Smluvní bipartismus

Je ale možné vyslovit nesouhlas s velkou tichou koalicí a pokusit se vyložit si záležitost opoziční smlouvy z jiného pohledu a přitom nenarušit teorii koalic, jež tichou velkou koalici nezná. Jestliže nalezneme ve smlouvě jasné ukazatele, které odhalují záměr smluvních partnerů vytvořit v určitém časovém horizontu za pomoci ústavních změn parlamentní systém dvou velkých stran v systému, pak se můžeme odvážit nazvat období opoziční smlouvy za přechodné za účelem vydláždění cesty k instalaci bipartismu. Ačkoli z ní není patrný jasný časový horizont, kdy by měla být změna českého politického systému dokonána, tento cíl ODS a ČSSD jsme již mohli na základě předchozího textu celkem zřetelně identifikovat. Proto časový úsek do doby, než by byly provedeny všechny nezbytné ústavní změny a změna volebního zákona a zároveň dobu, po kterou se dva největší hráči na české politické scéně, kteří jsou schopni dohromady sestavit bezpečnou ústavní většinu v obou komorách Parlamentu, zavazují chovat se v duchu litery jejich vzájemné Smlouvy, můžeme nazvat obdobím smluvního bipartismu.

Smluvní bipartismus se však ukázal jako věc zcela dočasná. Za konec smluvního bipartismu nemůžeme jednoduše považovat mediálně prezentovanou Špidlovu výpověď Smlouvy z roku 2002. To sice byl konec opoziční smlouvy jako aktu, konec smluvního bipartismu jako dočasné systémové charakteristiky je možné datovat dříve. V úvahu totiž musíme vzít výsledky Čtyřkoalice v senátních volbách, jejíž úspěch tento bipartismus narušil a odstranil jakousi ústavní hegemonii, kterou ODS s ČSSD na základě Smlouvy disponovaly. Ze systémového hlediska konec smluvního bipartismu nastal v okamžiku, kdy ODS a ČSSD ztratily ústavní většinu v horní komoře Parlamentu, čímž zanikla schopnost opozičně smluvních stran provádění reálného ústavního reengineeringu českého politického systému. Právě tam je třeba hledat zdroj neúspěchu opoziční smlouvy i její formální výpovědi těsně před volbami v roce 2002. Od okamžiku, kdy se objevil třetí aktér (Čtyřkoalice), který znemožnil stranám Smlouvy naplnit to základní, s čím opoziční smlouva počítala a co bylo tmelem shody obou nejsilnějších parlamentních stran, blok ODS a ČSSD zažíval stále více problémů ve svých opozičně smluvních vztazích.

Závěrem

Prapůvodním podnětem vzniku Opoziční smlouvy, byla neschopnost třetích stran vytvořit většinovou vládu, ať už s ODS nebo s ČSSD i přesto, že proto existoval většinový potenciál v Poslanecké sněmovně PČR. Unie svobody nebyla schopna jít do vlády s ČSSD na základě vlastního ideologického zaslepení. Zároveň se v ní stále živily rány po tzv. Sarajevském atentátu. Odtud pochází nenávistné nálady mezi ODS a US. KDU-ČSL zase vůči ODS opakovaně prezentovala své výhrady vůči jejímu financování. Na to ODS reagovala tak, že ústy svého předsedy zřetelně dává najevo svoji averzi vůči lidovcům. V důsledku si jednotlivé demokratické strany všechny snížily svůj koaliční potenciál s výjimkou ČSSD, která jako jediná dokázala jednat flexibilně. Povolební matematika vzešlá z proporčních volebních systémů zpravidla vyžaduje ke zdárnému vytvoření koalice flexibilitu od více aktérů než jen toho vítězného. Kontrakt zvaný Opoziční smlouva dokázal zabít dvě mouchy jednou ranou – nedošlo k otevřené koalici, která by spojovala vzdálené aktéry z osy levice – pravice, zabránila politické nestabilitě, ke které se schylovalo. Kontrakt mezi ODS a ČSSD byl však výsledkem racionální volby, neboť oba opozičně smluvní partneři byli přesvědčeni, že jim Smlouva přinese zisk. A to zisk hned ve dvou rovinách:

Oba si věřili, že druhého v příštích volbách porazí;
Oba počítali, že se jim podaří vytvořit systém dvou stran a že oni dva budou stále těmi, kteří budou tak silní, že se budou střídat u moci a jejich vlády budou stabilní a jednobarevné.

Během krátké historie se ale stranám Čtyřkoalice podařilo několik úspěchů v boji proti opoziční smlouvě. Jde o výrazný úspěch „čtyřky“ ve volbách do Senátu, kterým zbavila strany Smlouvy ústavní většiny v Parlamentu. Opozičně smluvní blok narušily tak, že jeden z partnerů přestal věřit v jeho univerzálnost a smysluplnost do dalšího volebního období. I přes projekt, který se jevil v průzkumech jako nadějný, doplatila Čtyřkoalice na svoji nejednotnost i lidovecké taktizování. Nikdy např. nedokázala sestavit slibovaný jednotný senátorský klub. Po problémech se sestavováním stínové vlády, s ustavením společného lídra a po rozkmotření KDU-ČSL a ODA se Čtyřkoalice stala minulostí.

Prameny

KLÍMA, M.: Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství, Praha 2001
ŘÍCHOVÁ, B.: Přehled moderních politologických teorií, Praha 2000
Smlouva o vytvoření stabilního politického prostředí v České republice uzavřená mezi Českou stranou sociálně demokratickou a Občanskou demokratickou stranou, Praha 1998/07/09

[1] Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, Praha 2000

[2] Klíma, M.: Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství, Praha 2001, s. 24.

[3] Klíma, M.: Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství, Praha 2001, s. 15 - 16.

[4] Čl. II a čl. VII Smlouvy o vytvoření stabilního politického prostředí

[5] Tamtéž, čl. VI.

[6] Tamtéž, čl. VIII

[7] Tamtéž, čl. VII

[8] Tamtéž, čl. II.

[9] Klíma, M.: Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství, Praha 2001, s. 21

[10] O tom svědčí i závazek ze článku IX, kde se zakazuje uzavírat koalice a jiné dohody s dalšími subjekty.

Jak citovat tento text?

Netolický, Pavel. Opoziční smlouva [online]. E-polis.cz, 5. květen 2005. [cit. 2024-12-10]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/opozicni-smlouva.html>. ISSN 1801-1438.