Německý federalismus

25. březen 2005 Mgr. Pavel Netolický komentáře

Německý federalismus

Historické podhoubí

Rok 1942 lze považovat za jakýsi bod zvratu druhé světové války a tehdy, jak se vítězství Spojenců zdálo být čím dál reálnější, začaly sílit úvahy o budoucím novém ústavním uspořádání Německa. Objevovaly se návrhy na jeho úplné rozdělení, jiné počítaly se zachováním jednoty státního celku a v neposlední řadě též existovaly myšlenky na decentralizaci země.[1] Pozdější existence Německé demokratické republiky, která vznikla na územích spravovaných armádou SSSR, však není výsledkem německého politického předjednávání, nýbrž důsledkem velmocenské reality světa a jedním ze základních kamenů pozdější 40 let trvající bipolarity. Oba německé státy známé pod českými zkratkami NSR a NDR přetrvaly vedle sebe až do roku 1989, kdy se tzv. lidově demokratické systémy ve střední a východní Evropě rozpadly. V důsledku tohoto procesu Německá demokratická republika zaniká a následuje sjednocení Německa (SRN).

Ústava Spolkové republiky Německo

Ústava Spolkové republiky Německo (originální název je Základní zákon Spolkové republiky Německo) byla přijata v roce 1949.[2] Její přijetí bylo podmíněno souhlasem zemských sněmů, které existovaly na úrovni částečně historických územních celků, dále souhlasem vítězných velmocí a schválením 65 člennou Parlamentní radou, která byla složena z volených delegátů jednotlivých zemí. Zároveň byla tato Parlamentní rada limitována vojenským právem třech západních velmocí – všimněme si vyloučení SSSR z tohoto procesu – působících na území budoucího západního Německa. Dodejme ještě, že Bavorsko s novou ústavou sice nesouhlasilo, jelikož však ve svém postoji zůstalo osamoceno, vyslovilo ochotu podřídit se většinovému stanovisku ostatních zemí. Rovněž vztah této ústavy a Výmarské ústavy není právně zcela čistý. Tato Bonnská ústava z roku 1949 onu Výmarskou nezrušuje a ani jinak tato stará ústava zrušena nebyla. V praxi se jednoduše Výmarská ústava nepoužila, nebyla používána již od doby před II. světovou válkou, když se etabloval v Německu nacistický režim, a lze tedy o ní prohlásit, že v poválečném uspořádání již byla mrtvou, resp. bez legitimity.

Federativní charakter státu je dán ustanovením Ústavy (čl. 20 odst. 1), které hovoří o tom, že Spolková republika Německo je demokratický a sociální spolkový stát.[3] Slova federativní, které je dnes již včleněno do mezinárodního slovníku termínů, užito není. Spolková republika tedy v období svého vzniku v sobě integrovala 10 zemí. V roce 1957 bylo do spolku začleněno Sársko.

Charakter federalismu Německa

Německý federalismus vykazuje známky silné spolkové moci už od svého počátku, čímž se diametrálně odlišuje např. od pojetí federalismu v době vzniku USA, ačkoli těsně po II. světové válce se jako reálnější jevily představy o federalismu se silnou autonomií jednotlivých zemí, na což svůj vliv měla i vojenská přítomnost USA na německém území. Federální úroveň v Německu je vybavena nejrůznějšími pravomocemi, které charakterizují moderní evropský sociální stát na rozdíl od liberálního pojetí v USA. Sem patří možnost regulačně zasahovat do hospodářsví země (velmi účinná daňová politika) a sociální politiky, která je charakteristická pro postindustriální evropské země a která si v podstatě silnou federální úroveň z povahy úkolů, které stát má plnit, vyžaduje.

Neméně zajímavý je systémový charakter federalismu, který doloží obrázek. Ústavní pořádek je jakousi policy celého uspořádání, jenž do systému nalévá tři základní kompetenční vstupy v podobě výlučného zákonodárství spolku, konkurujícího zákonodárství spolku a zemí a také zákonodárství zemí. Výstupy ze systému můžeme identifikovat dvojí, v podobě výkonu moci na úrovni Spolku a zároveň výkonu moci na úrovni země jako první a od sebe oddělené dimenze státu a samosprávy, druhým výstupem je složitější charakter uspořádání státní správy a jejího vykonávání; spolková úroveň totiž může vykonávat státní správu jak prostřednictvím vlastních orgánů, tak je v její moci pověřit orgány zemí, aby tyto spolkovou agendu vykonávaly v přenesené působnosti.

Schéma federalismu Spolkové republiky Německo

K otázce výlučného zákonodárství spolku je potřeba dodat, že země jsou oprávněny vydávat zákony pouze tehdy, jsou-li k této činnosti výslovně zmocněny příslušným spolkovým zákonem.[4] V oblasti tzv. konkurujícího zákonodárství platí zásada, že země jsou oprávněny řešit zákonem určité záležitosti, pakliže federace nevyužije svého práva zákony vydávat. Spolek má však toto právo v případě, je-li splněno nějaké ze tří pravidel: 1. nemůže-li být záležitost řešena účinně zemským zákonodárstvím; 2. hrozí-li, že by zákon jedné země poškozoval zájmy druhých zemí; 3. je-li zapotřebí zachovat hospodářskou a právní jednotu státu, jakož i stejné životní podmínky pro každého, ať už pochází z jakékoliv části SRN. Toto třetí pravidlo umožňuje extenzivní výklad federální moci a může být účinným mocenským nástrojem federace, zejména jejích politických špiček, nad spolkovými zeměmi. Toto pravidlo, zdá se, jakoby spolkovému vedení v expanzi jeho moci na úkor zemí meze nekladlo, nutno však podotknout, že existence Spolkové rady jako pojistky proti zneužití tohoto pravidla se zde vyplácí.

Zemská úroveň

Dnešní Spolkovou republiku Německo tvoří šestnáct spolkových zemí, z nichž o 16 můžeme hovořit jako o skutečných státních celcích, zbylé tři jsou městskými státy – Berlín, Hamburk, Brémy. Z těchto spolkových zemí mají historickou tradici státnosti jen Bavorsko a bývalá hanzovní města Hamburk a Brémy. Na území bývalé NDR existuje 5 spolkových zemí, které spravují území po zaniknuvším krajském uspořádání státu, země totiž východoněmečtí komunisté v roce 1951 zrušili. Všechny spolkové země mají vytvořený vlastní ústavní řád, na jehož základě definují vlastní úroveň státního (zemského) zřízení. Nemohou tak činit zcela svévolně, země v tomto směru limituje článek 28 Základního zákona, který stanoví, že ústavní řád zemí musí respektovat zásady demokracie a republikánství[5], přičemž Spolek je garantem, že země toto dodržují. Tak např. je plně v kompetenci zemí, jaký si ustaví parlament, případně jaké si zvolí volební období. Dnes mají všechny země jednokomorový parlament, tzv. Zemský sněm, pouze Bavorsko mělo do roku 1998 parlament dvoukomorový, jehož horní komora Senát byla referendem zrušena. Ve všech zemích se politická reprezentace volí na čtyři roky s výjimkou Sárska, kde bylo zvoleno volební období pětileté.

Dnešní realita německého federalismu je taková, že na úrovni zemské zůstávají spíše pravomoci nestrategického významu, jedná se zejména o školství a kulturu. Zemské sněmy vyvíjejí minimální legislativní činnost také proto, že v oblasti konkurenčního zákonodárství je již mnoho záležitostí vyhrazeno spolkové moci.

Upevňování spolkové moci

Hranice zemského a spolkového zájmu se posouvá jakousi evoluční rychlostí stabilně ve prospěch Spolku. Mohou za to v podstatě dva faktory. Prvním je již zmíněné budování evropského sociálního státu, který je potřeba garantovat ucelenou celostátní administrativou, který je též potřeba financovat, tudíž Spolek musí disponovat silnými kompetencemi v oblastech hospodářství a sociální politiky. Akceschopnost federální vlády v těchto politicky „žhavějších“ oblastech umožnily zejména tzv. společné úkoly spolku a zemí určované Základním zákonem v čl. 91a.[6] Z tohoto procesu spolkové země vyšly v podstatě poraženy. Podstatnou měrou k tomu přispívá i koncepce kooperativního federalismuI, která spatřila světlo světa roku 1964 v rámci novelizace ústavy, jež má být jakýmsi výrazem jednoty lidu při uznání regionální mnohosti.[7]

Druhým faktorem, díky kterému se fakticky prosazuje v SRN postupná centralizace moci do Spolku, je skutečnost, že nejsilnějšími politickými stranami v zemi jsou centralisticky organizované subjekty, ať už jde o Křesťanskodemokratickou unii (CDU), Křesťanskosociální unii (CSU), Sociální demokracii (SPD) či Svobodné demokraty (FDP).„Nejvýznamnějším centralizačním činitelem působícím k posilování federativní struktury jsou nejvyšší výkonné orgány politických stran – předsednictva – na úrovni Spolku.“[8]

Spolková rada a Spolkový sněm

Zvláštním výdobytkem německého federalismu je existence Spolkové rady (Bundesraat). Ta společně se Spolkovým sněmem tvoří zákonodárnou moc Spolkové republiky Německo. „Prostřednictvím Spolkové rady spolupůsobí země v zákonodárství a správě Spolku a v záležitostech Evropské unie“, říká o této instituci Základní zákon SRN.[9] Skutečně, podíváme-li se na způsob jejího obsazení a úlohy, které Spolková rada plní, lze říci, že je výrazem státnosti spolkových zemí a způsobu pojetí celého federalismu jako svazku států tvořících federaci, na kterou členské jednotky dobrovolně delegují moc, přičemž Rada je zde od toho, aby toto umožnila a zároveň bránila zneužití moci Spolku vůči zemím.

„Běžný provoz“ této instituce v sobě zahrnuje participaci na zákonodárném procesu a správě Spolku, tudíž lze pochopit názor, že se jedná o parlamentní komoru, ono by se ani moc nehodilo tvrdit, že Německo má dva spolkové parlamenty. Avšak Spolková rada a Spolkový sněm fungují vůči sobě jako samostatné subjekty, které spojuje Ústava „jen“ tím, že je společně zahrne do zákonodárné moci Spolku a přidělí jim jisté úkoly. Kromě legislativních a kontrolních záležitostí například Spolková rada a sněm zřídí společný výbor, jehož úloha spočívá především v komunikaci se Spolkovou vládou, zejména je uplatňován ve věcech obrany státu. Společný výbor v případě, že by se stát dostal do válečného konfliktu, může za jistých okolností (jen v případě vyhlášení stavu obrany země) nahradit Spolkový sněm i Spolkovou radu zároveň, v takovém případě může vydávat zákony, nesmí však měnit ani jinak zasahovat do Ústavy.[10]

Postavení Spolkové rady v zákonodárství lze považovat v některých ohledech za klíčové. V záležitostech, které vyžadují vždy podle Ústavy souhlas tohoto orgánu, aby zákon vešel v platnost, může Spolková rada využít tzv. absolutního veta, zejména se to týká kompetencí v oblasti veřejné správy nebo také rozpočtu Spolku a samozřejmostí jsou i úpravy Základního zákona, kde je nutná dvoutřetinová většina. V běžném legislativním procesu má Spolková rada právo vyjádřit svůj nesouhlas s kroky Spolkového sněmu tzv. právem námitky, to však může Spolkový sněm přehlasovat dvoutřetinovou většinou.

Spolkový sněm je klasickou parlamentní institucí a o tom, že toto je parlament nemůže být pochyb, protože je legitimován volbami a má jasně definované funkční období. Ve Spolkovém sněmu se projevuje poměrně silná stranická disciplína a každá strana zde vytváří frakci. V Německém prostředí je existence frakcí velmi důležitá ne-li zásadní pro dosažení většiny v určitých záležitostech, proto lze SRN považovat za tzv. stát politických stran. Zajímavým orgánem sněmu je Ältestenraat neboli Rada starších, kterou kromě prezidia Spolkového sněmu tvoří též 23 nejvlivnějších poslanců jmenovaných jednotlivými stranickými frakcemi. Tato rada se zabývá agendou Spolkového sněmu, navrhuje rozpočet Spolkového sněmu, zabývá se harmonogramem zasedání a dalšími organizačními věcmi sněmu.

Na rozdíl od sněmu je Spolková rada nerozpustitelná. Zasedají v ní představitelé zemských vlád, kteří jsou svými vládami do této funkce jmenováni i odvoláváni podle toho, jaká v dané zemi funguje vláda, resp. které strany tvoří vládní koalici. To je důležitý faktor, který se také může na úrovni Spolkové rady projevit. Politické strany v Německu totiž často na úrovni zemské vytvářejí jiné vládní koalice než na úrovni spolkové. Zemští vyslanci ve Spolkové radě jsou také volně zastupitelní a vázaní stanovisky své vlády, proto se mandát ve Spolkové radě považuje za imperativní, zpravidla každý zemský ministerský předseda v této radě zasedá a jeho hlas je pro ostatní hlasující rozhodující.

Spolkový ústavní soud

Na základě široké působnosti, kterou mu svěřuje Základní zákon, jde o nejvyšší orgán ochrany ústavnosti v SRN. Na jeho ustavení se rovnoměrně podílejí jak Spolkový sněm a Spolková rada. Je složen ze dvou soudních senátů, které v případě, že dospějí k rozdílnému právnímu stanovisku, vytvoří plénum soudu. Každý senát má po osmi soudcích a polovinu z nich volí Spolkový sněm a polovinu Spolková rada. Soudci jsou voleni na dvanáctileté funkční období, přičemž opětovné zvolení do funkce není možné. Předsedu a místopředsedu Spolkového ústavního soudu volí střídavě Spolkový sněm a Spolková rada. Vůči všem ostatním ústavním orgánům je tato instituce nezávislá, je s nimi v rovném postavení. V jeho pravomocích je řešení sporů ústavních orgánů, sporů mezi federální a zemskou úrovní i mezi jednotlivými spolkovými zeměmi. Dále se soud zabývá ústavními stížnostmi občanů a obcí, kontrolou zákonných i podzákonných norem, zjišťuje protiústavní zaměření politických stran[11], kontroluje průběh voleb, projednává žalobu na spolkového prezidenta a spolkové soudce a v neposlední řadě se zabývá i možným porušováním občanských práv a svobod.

Spolkový prezident a vláda

Prezidenta Spolkové republiky Německo[12] volí Spolkové shromáždění na pětileté období. To je složeno z poslanců Spolkového sněmu a stejného počtu delegátů volených jednotlivými zemskými parlamenty na proporčním principu. Spolkový prezident zastupuje Německo navenek, uzavírá mezinárodní smlouvy, vyhlašuje a podepisuje zákony, uděluje milosti. Prezident jmenuje a odvolává kancléře na žádost Spolkového sněmu, má také právo navrhnout volbu nového spolkové kancléře,[13] dále jmenuje a odvolává spolkové ministry na návrh kancléře, mezi další jeho pravomoci patří též jmenování a odvolávání spolkových soudců, úředníků a důstojníků včetně vojáků do poddůstojnických hodností. Jeho úkolem je také svolávat Spolkový sněm, který může ve výjimečných případech rozpustit. Může i vyhlásit stav ústavní nouze, týká se případu, že by vládě ve Spolkovém sněmu neprošel návrh zákona, který vláda označí za naléhavý,[14] a zavádí do zákonodárství zvláštní proces schvalování, v jehož rámci též posílí postavení Spolkové rady. Aby prezidentova rozhodnutí nabyla platnosti, musí být v naprosté většině kontrasignována spolkovým kancléřem nebo příslušným ministrem.

Zástupcem Spolkového prezidenta je předseda Spolkové rady.

Spolková vláda plní v systému úlohu nejvyššího orgánu výkonné moci v Německu. Tvoří ji kancléř a ministři. Jejím těžištěm je však kancléř s jehož existencí je i svázána existence vlády jako ústavní instituce. Kancléř je volen Spolkovým sněmem, přičemž ústava stanoví, že o tomto bodu neprobíhá parlamentní rozprava,[15] ústavodárce se v tomto směru snaží zabránit tlakům a ovlivňování na poslední chvíli. Odvolávání a jmenování ministrů spadá sice do pravomoci prezidenta, ale ten tak činí na návrh kancléře, přesto platí, že ministři nesou za své resorty vlastní odpovědnost, zatímco např. v případě USA a Velké Británie jsou ztělesněním výkonné moci pouze prezident resp. premiér a tudíž na nich leží plně i břemeno odpovědnosti. Spolková vláda přijímá rozhodnutí v zahraničněpolitických i vnitropolitických otázkách, má právo zákonodárné iniciativy a v přesně vymezených případech může vydávat vládní nařízení. Zasedání kabinetu se kromě členů Spolkové vlády účastní i vedoucí představitelé dalších ústředních orgánů Spolku, jde o vedoucí Úřadu spolkového kancléře (Bundeskanzleramt), vedoucí Spolkového prezidiálního úřadu (jakási prezidentská kancelář), vedoucí Spolkového úřadu pro tisk (Bundespresseamt).

Dojde k reformě federalismu?

V listopadu 2003 byla ustavena nová speciální komise[16] složená ze zástupců Spolkového sněmu a Spolkové rady, každá z těchto ústavních institucí obsazuje 16 míst s plným hlasovacím právem. S hlasy poradními se komise mohou účastnit zemští poslanci, komunální politici či zástupce federální vlády. Jejím úkolem bude přehodnotit současný stav a navrhnout model, v němž by politické rozhodovací procedury mezi federální a zemskou úrovní byly zjednodušeny. Mezi významné čelní představitele této komise patří například bavorský předseda vlády Edmund Stoiber z CSU nebo předseda sociálně demokratické frakce ve Spolkovém sněmu Franz Müntefering.

Komise by měla především zanalyzovat možnosti zjednodušení rozdělení pravomocí mezi zeměmi a Spolkem. V legislativní oblasti se uvažuje o oslabení pozice Spolkové rady v rámci federálního zákonodárství a zároveň o vytvoření garance spolkovým zemím, že záležitosti již spadající do jejich pravomocí nebudou přesouvány do působnosti federace.

Pokud by došlo k omezení závislosti Spolkové rady a Spolkového sněmu, znamenalo by to pravděpodobně průlom v německém federalismu zvláště s ohledem na současné složení obou ústavních institucí, kde Spolkový sněm ovládá současná vládní koalice, zatímco ve Spolkové radě má většinu opozice. V současnosti lze tudíž prostřednictvím Spolkové rady blokovat legislativní proces.

Jak uvádí Tereza Novotná ve své zprávě[17], politologové a jiní komentátoři jsou do značné míry skeptičtí pokud jde o prosazení ústavních změn do praxe. Složení obou stěžejních institucí se může s dalšími volbami změnit a toho si je politická scéna vědoma a rovnováha v legislativě je pro všechny velmi cenná.

Literatura:

Blahož, J., Balaš, V., Klíma, K.: Srovnávací ústavní právo, Praha 2003
Pechel, R.: Deutscher Widerstand, Zürich 1947
Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů I, Praha 2002
Wagnerová, E., Klokočka, V.: Ústavy států Evropské unie, Praha 1997
WWW: Integrace CZ, http://www.integrace.cz/integrace/nem_sekce/nem_zobraz_kalendarium.asp?id=1560 , 31. 12. 2003 14:38

[1] Pechel, R.: Deutscher Widerstand, Zürich 1947

[2] Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů I, Praha 2002

[3] Wagnerová, E., Klokočka, V.: Ústavy států Evropské unie, Praha 1997

[4] Tamtéž., s. 257 – čl. 73 Základního zákona vymezuje oblasti spadající výlučně pod zákonodárství Spolku, výčet oblastí spadajících do konkurujícího zákonodárství se nachází v čl. 74.

[5] Tamtéž., str. 245

[6] Tamtéž., str. 268

[7] Blahož, J., Balaš, V., Klíma, K.: Srovnávací ústavní právo, Praha 2003, str. 289

[8] Tamtéž., s. 291

[9] Wagnerová, E., Klokočka, V.: Ústavy států Evropské unie, Praha 1997, s. 251

[10] Tamtéž., s. 281

[11] Čl. 21, odst. 2 Základního zákona (dále jen „ZZ“): „Strany, které svými cíli nebo chováním svých stoupenců směřují k tomu, aby poškodily nebo odstranily svobodné demokratické zřízení nebo trvání Spolkové republiky Německa, jsou protiústavní. O otázce protiústavnosti rozhoduje Spolkový ústavní soud.“ Ústava SRN počítá se stranami jako s nezbytným ztělesněním vůle lidu v Německu, avšak obsahuje i jistou dávku obavy ústavodárce z jejich působení (viz. tato citace), což vzhledem k historické zkušenosti Německa lze pochopit. V mnohých státech totiž ústavy protiústavnost stran neřeší.

[12] čl. 54 ZZ

[13] čl. 63 ZZ

[14] čl. 81 ZZ

[15] Čl. 62 odst. 1 ZZ

[16] http://www.integrace.cz/, 31. 12. 2003 14:38

[17] Tamtéž.

Jak citovat tento text?

Netolický, Pavel. Německý federalismus [online]. E-polis.cz, 25. březen 2005. [cit. 2024-12-03]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/nemecky-federalismus.html>. ISSN 1801-1438.