Komparace správního systému ČR a SRN se zaměřením na územní samosprávu

Účelem následujícího textu je komparace dvou správních systémů – České republiky a Spolkové republiky Německo, přičemž se zaměříme na jejich obecní samosprávy. Jedná se o státy, jež spolu geograficky sousedí a částeční sdílí i historii, jelikož české země byly po určitý čas ovlivňovány Německem. Text se krátce věnuje i historickým souvislostem, jež by mohly být základem pro současnou podobu správy obou zemí.

Zdroj: commons.wikimedia.org

Samospráva úzce souvisí s reprezentativní demokracií a mocí svěřenou do rukou obyvatelstva. A právě tato úzká propojenost obyvatel se správou svých věcí je tématem, jež si zaslouží pozornost.

Předpokládám, že nejmarkantnější změny se projeví v nejvyšší úrovni státní správy, jež plynou ze samotné formy státu, avšak mé pozornosti neujde ani obecní zřízení.

Současně si pokládám otázku, jaký systém, podaří-li se mi jej definovat, se jeví v komparaci jako jednodušší či přístupnější lidem.

Práce je strukturována na úvod, stať, závěr, otázky k diskusi a seznam použité literatury. Stať dále dělím na čtyři podkapitoly. První podkapitola je věnována odborné terminologii, druhá pak historickým souvislostem. Třetí se zaobírá současnou správou na nejvyšší státní úrovni. Stať uzavírá poslední podkapitola, která se věnuje přímo obecní samosprávě českých a německých obcí.

1.    Základní terminologie v prostředí české správy

Stěžejním pojmem v této práci je označení správa. Správou se rozumí „záměrná činnost nebo soubor takových činností, která sleduje dosažení určitého cíle“ [Mates, Matula 1998: 41]. Lze též říci, že správa je „cílevědomou společenskou činností směřující k naplnění a dosažení cíle, který má charakter veřejný nebo soukromý“ [Káňa 2007: 9]. Toto vymezení naznačuje, že správa se dělí na veřejnou a soukromou, a to dle „vlastnictví ke spravovanému objektu“ [Káňa 2007: 11]. Správa „je vykonávána v určitém organizačním systému“ [Mates, Matula 1998: 41].

Veřejná správa je, jak samotný název napovídá, správou věcí veřejných. Cílem každé správy, jak jsem uvedl v odstavci výše, je „dosažení určitého cíle“. V rámci veřejné správy je takovým cílem právě veřejný zájem a veřejné blaho [Mates, Matula 1998: 42]. Je nezbytné, aby byla veřejná správa vázána právem[1] [Mates, Matula 1998: 42]. Základním druhem veřejné správy pak je státní správa [Mates, Matula 1998: 44]. Veřejná správa je systém, který se permanentně vyvíjí, nestagnuje [Káňa 2007: 13]. Toto tvrzení dokazuje např. první a druhá fáze reformy veřejné správy [Bureš a kol. 2004: 11] nebo fragment internetových stránek Ministerstva vnitra ČR [MV ČR 2012].

Jako shrnutí mohu uvést, že elementárním zastřešujícím termínem je správa, která se dělí na veřejnou a soukromou. Veřejná správa se člení na státní správu a samosprávu. Státní správa se dále rozčleňuje na vnitřní a územní, samospráva pak na zájmovou a územní [Káňa 2007: 18].

Touto cestou jsme se dostali k tíženému cíli v hierarchii správy – k územní samosprávě v ČR.

2.    Stručná historie správního systému obou zemí v souvislostech

Nestejnorodost současné místní samosprávy ve Spolkové republice Německo (dále jen „SRN“) je dána odlišnou, téměř izolovanou, tvorbou jednotlivých systémů v rámci každé spolkové země [Balík 2009: 126].

Obecní samospráva v českých zemích vznikla v roce 1848 [Balík 2009: 17]. Jiný zdroj ovšem uvádí rok 1849 [srov. Bureš a kol. 2004: 9] a další přímo 20. březen 1849 jako den vzniku obecního zřízení prostřednictvím prováděcího předpisu ke Stadionově ústavě [Průcha, Schelle 1995: 9]. Vznikly tak tři typy obcí:

• místní obce (Ortsgemeinde),
• okresní obce (Bezirksgemeinde),
• krajské obce (Kreisgemeinde).

Zákon již rozeznával dva druhy působnosti: přirozenou a přenesenou [Průcha, Schelle 1995: 9–10].

Kompaktní německé územní řízení bylo však realizováno centrálně během Třetí říše. Územní samosprávy byly obnoveny až po jejím pádu.[2] [Balík 2009: 126].

Poražené Německo bylo v roce 1945 rozděleno mezi čtyři vítězné mocnosti – Spojené státy americké, Francii, Spojené království a Sovětský svaz – do tzv. okupačních zón. Významný vliv na (německou) místní samosprávu měla britská okupační zóna, prostřednictvím které se do tradičního správního systému začlenily prvky local governmentu [Balík 2009: 126; Halásková 2004: 45].

Jestliže byla německá místní samospráva zrušena v nacistické éře, stejný osud potkal v letech 1938/1939–1945 i české země. Na rozdíl od Německa, v němž byla samospráva obnovena po druhé světové válce, v Československé republice neexistovala po dalších několik desetiletí až do roku 1990, kdy byla zrušena soustava místních a městských národních výborů [Balík 2009: 17; Průcha, Schelle 1995: 39; Bureš a kol. 2004: 9; Káňa 2007: 16].

3.    Současný správní systém sledovaných států

V současnosti „Spolková republika Německo je demokratický a sociální spolkový stát.[3] “ [Základní zákon Spolkové republiky Německo: § 20 odst. 1). Formou státu je federální uspořádání, které je synonymním výrazem pro „spolkový stát“. „Německo je federací skládající se ze šestnácti států, z nichž každý má svou vlastní ústavu, parlament a vládu. Nejvyšší státní moc náleží Spolku.[4] “ [Tatsachen über Deutschland]. Tři země disponují zvláštním statutem (Stadtstaat) – jedná se o města Brémy, Hamburk a Berlín [Pitrová 2010: 142]. V ČR také existují města „se zvláštním postavením“ – statutární města, jež jsou dána výčtem [Zákon č. 128/2000: § 4 odst. 1]. Stát (Gesamtstaat) je pak tvořen Spolkem (Bund) a zmíněnými šestnácti spolkovými zeměmi [Pitrová 2010: 142].

Naproti tomu „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“ [Ústavní zákon č. 1/1993: čl. 1 odst. 1]. Od SRN se ČR markantně odlišuje silnou centrální vládou, zatímco SRN je federace, ve které mají významnější postavení spolkové země – v ČR neexistují žádné autonomní státy.

Veřejná správa se v SRN dělí do tří úrovní, resp. pěti (viz dále):

• spolkové (ústřední orgány státní správy),
• zemské (16 spolkových zemí),
• obecní [Pitrová 2010: 142].

Dále se ale rozlišují další dvě úrovně: vládní oblasti (též „kraje“, které existují pouze v Bavorsku) a okresy. V SRN je tedy státní správa pětiúrovňová. Naopak v ČR jsou instituce organizovány na úrovni: ústřední, regionální (oblastní, krajské) a místní.[5] Je na místě podotknout, že „[r]egionální správa je vykonávána pro statistické, hospodářské a finanční činnosti EU.“ Regionální oblastní státní správa slouží například pro činnost vrchních soudů či vrchních státních zastupitelství [Káňa 2007: 22] a území, na němž působí, je shodné s územím kraje do roku 1990, spravovaném krajským národním výborem [MV ČR 2011: 17]. MV ČR dále uvádí, že „[s]amosprávné kraje v České republice nejsou současně jednotkami NUTS II. Pro potřeby Evropské unie bylo nutné vytvořit sdružené kraje, tzv. oblasti na úrovni NUTS 2. Vytvoření této úrovně NUTS 2 v podmínkách České republiky má ryze statistický charakter.“ [MV ČR 2011: 17]. Jednotky NUTS 2 byly vytvořeny v SRN rovněž pouze pro statistické účely [Pitrová 2010: 157].

Česká republika je ale komplexně samospravována dvoustupňovým principem – kraji a obcemi [Bureš a kol. 2004: 10]. „Vyšší samospráva byla zřízena zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona ČNR č. 1/1993 Sb.“ [Bureš a kol. 2004: 10].

„Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“ [Ústavní zákon č. 1/1993: čl. 99].

4.    Obecní zřízení v obou zemích

Obce jsou v SRN i v ČR základními jednotkami územní samosprávy stejně jako v mnoha dalších zemích Evropy [Deutscher Landkreistag: 3; Zákon č. 128/2000: § 1].

Samospráva soudobých německých obcí je rozdělena do čtyř typů. Tento systém existuje od roku 1945. Jedná se o:

• jihoněmecké radní uspořádání,
• starostovské uspořádání,
• severoněmecké radní uspořádání,
• magistrátní obecní zřízení [Balík 2009: 127–132; Wehling 1996: 12].

Pitrová odkazuje na Balíkovu typologii (viz výše) a dodává, že „[v] současné době se v praxi německého komunálního zřízení vyskytují dva základní modely uspořádání, a to jihoněmecké radní uspořádání a magistrátní uspořádání se silnou převahou prvně zmíněného typu [starostovským uspořádáním – pozn. autora]. Severoněmecké radní uspořádání a starostovské uspořádání se de facto proměnily v jihoněmecké radní uspořádání.“ [Pitrová 2010: 152–153].

Jihoněmecké radní uspořádání bylo nejrozšířenější po znovusjednocení Německa v roce 1990. Typ se vyznačuje silným postavením starosty, jenž je volen v přímých volbách na 6 až 8 let. Předsedá obecní radě, jež je mu protiváhou, je vedoucím obecní správy a zároveň i nejvyšším představitelem obce. Takové uspořádání funguje v Bavorsku, Bádensku-Virtembersku, Sasku, Dolním Sasku a v Severním Porýní-Vestfálsku [Balík 2009: 127].

Významná role starosty je též v starostovském uspořádání. I zde je jeho úkolem předsedat obecní radě [Balík 2009: 128].

Severoněmecké radní uspořádání se od dvou výše uvedených odlišuje ústřední rolí obecní rady, z níž jsou voleni předseda a vedoucí správy. Tento typ ovšem již reálně neexistuje [Balík 2009: 128].

Magistrátní obecní zřízení nese prvky pruské tradice. V čele obce „je kolegiální orgán – ve městech magistrát, v obcích obecní představenstvo (…)“ [Balík 2009: 128]. Vedoucím obecní správy je starosta, který také reprezentuje obec navenek [Balík 2009: 128].

V SRN je realizován smíšený typ veřejné správy [Pitrová 2010: 157] stejně jako v ČR [Balík 2009: 13]. Princip obecního zřízení je v pravomoci samotných spolkových zemí [Pitrová 2010: 156]. I přes značné rozdíly se ale mohou stanovit obecné společné znaky: za hlavní obecní orgány považují tzv. komunální ústavy[6] obecní radu (Gemeinderat), volenou všeobecnými, rovnými, tajnými a přímými volbami, a která dále volí obecní představenstvo (Gemeindevorstand), a starostu [Pitrová 2010: 153]. Stejný charakter voleb mají i volby do zastupitelstva obce v ČR [Ústavní zákon č. 1/1993: čl. 102 odst. 1]. Situaci charakterizují paragrafované verze. „Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce[7] ; dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce. Město je samostatně spravováno zastupitelstvem města; dalšími orgány města jsou rada města, starosta, městský úřad a zvláštní orgány města. Městys je samostatně spravován zastupitelstvem městyse; dalšími orgány městyse jsou rada městyse, starosta, úřad městyse a zvláštní orgány městyse.“  [Zákon č. 128/2000: § 5 odst. 1]. „Statutární město je samostatně spravováno zastupitelstvem města; dalšími orgány statutárního města jsou rada města, primátor, magistrát a zvláštní orgány města.“ [Zákon č. 128/2000: § 5 odst. 2]. Je na místě uvést, že pojmem „obecní rada“ v SRN se rozumí „zastupitelstvo obce“ v ČR [Balík 2009: 129].

Starosta (Bürgermeister) je většinou nejvyšším představitelem obce, ale vrchní starosta (Oberbürgermeister) je jím ve větších městech [Pitrová 2010: 154]. Možnost starostova odvolání, stejně jako délka jeho mandátu se ovšem liší v závislosti na spolkové zemi a většinou nekoresponduje s délkou mandátu obecní rady [Pitrová 2010: 153]. Starosta vykonává funkci v Bavorsku 6 let, v Porýni-Falcu 10 let [Balík 2009: 129]. Například v Bádensku-Virtembersku a Bavorku je neodvolatelný, zatímco v Hesensku ano. Starosta v ČR je ze své funkce odpovědný zastupitelstvu [Zákon č. 128/2000: § 103 odst. 2], zpravidla mu předsedá [Zákon č. 128/2000: § 92 odst. 1; § 103 odst. 5] a je z funkce odvolatelný [Zákon č. 128/2000: § 103 odst. 6], zastupuje obec navenek [Zákon č. 128/2000: § 103 odst. 1]. Je volen z řad zastupitelstva [Zákon č. 128/2000: § 103 odst. 2].

Německá obecní rada, kolektivní orgán volený v přímých volbách, jež je základem obecního zřízení, „určuje hlavní směr rozvoje obce, (…), zřizuje a ruší městské organizace, dává souhlas ke změně obecních hranic“ [Balík 2009: 129]. České zastupitelstvo je oprávněno „zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce“ [Zákon č. 128/2000: § 35a odst. 1 a § 84 odst. 2 písm. d, e], „schvalovat program rozvoje obce“ [Zákon č. 128/2000: § 84 odst. 2 písm. a], „schvalovat dohody o změně hranic obce“ [Zákon č. 128/2000: § 84 odst. 2 písm. j]. Mohu konstatovat, že sledované pravomoci jsou shodné. Pozice rady obce v SRN je silnější, řídí-li ji předseda. Počty členů obecní rady jsou srovnatelné se situací v ČR [Balík 2009: 128]. V ČR je počet obecních zastupitelů podmíněn velikostí obce a počtem obyvatel obce. Pohybuje se od 5 do 55 členů [Zákon č. 128/2000: § 68 odst. 1]. Délka funkčního období českého zastupitelstva je čtyři roky [Ústavní zákon č. 1/1993: čl. 102 odst. 2; Zákon č. 491/2001: § 1 odst. 2]. V SRN působí obecní rada závislosti na spolkové zemi čtyři, pět nebo šest let [Wahlen, Wahlrecht und Wahlsysteme 1999].

Věkové omezení aktivního volebního práva do obecní rady je ve většině německých spolkových zemí 18 let, ve zbylých 16 let [Balík 2009: 129]. V ČR je tato hranice jednotně stanovena na 18 let [Zákon č. 128/2000: § 16 odst. 2 písm. a].

Dle posledního statistického sčítání je v SRN celkem 11 481 obcí [Geimeindeverzeichnis.de 2012]. Oproti tomu v ČR se nachází 6 251 obcí [ČSÚ 2011]. Vzhledem k tomu, že SRN se rozkládá na 4, 5násobku území ČR [srov. CIA 2012], je rozdíl pochopitelný, pomineme-li půlroční prodlevu mezi sběry dat.

Závěr

Cílem práce bylo srovnání zejména obecních zřízení České republiky a Spolkové republiky Německo.

Svou prací jsem se snažil zodpovědět otázky uvedené v úvodu. Správní systémy ČR i SRN se ukázaly jako velmi odlišné. Historické souvislosti, na základě kterých jsem informoval o různorodém územně-správním vývoji obou zemí, měly zásadní význam pro tvorbu současného obecního systému. V Německu se však odlišnosti projevily nejvýznamněji, a to v podobě čtyřbodové typologie územní samosprávy, která je u nás jednotná. Všimnout si můžeme markantních rozdílů v pozici starosty nejen v ČR, nýbrž i v jednotlivých spolkových zemích SRN. Tak razantní rozdíly jsem však neočekával.

V souvislosti s poslední otázkou, položenou v úvodu, o větší jednoduchosti a přístupnosti občanům, jsem nucen konstatovat, že na otázku nemohu jednoznačně odpovědět. Jednotnost v ČR naznačuje, že český systém by mohl být jednodušší a přehlednější pro občany. Německý systém se dle mého názoru vyznačuje větší mírou přímé demokracie, jelikož v mnoha spolkových zemích je starosta volen přímo, zatímco v ČR nepřímo z řad členů zastupitelstva.

Mé závěry vycházejí převážně z tištěných publikací. Využíval jsem ale i internetové zdroje, včetně cizojazyčných, například pro převzetí statistických dat, analýzu právních předpisů či pro práci s dalšími údaji poskytovanými přímo státními institucemi. Dovolím si tvrdit, že mé závěry vycházejí z relevantních pramenů i literatury.

Odpovědná redaktorka: Nikola Klímová

Odpovědná korektorka: Tereza Špuláková

Seznam literatury

Balík, Stanislav (2009). Komunální politika. Obce, aktéři a cíle místní politiky (Havlíčkův Brod: Grada Publishing).

Bureš, Pavel a kol. (2004). Veřejná správa v České republice. (Praha: Ministerstvo vnitra ČR).

Central Intelligence Agency (2012). The World Factbook (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html 4. 10. 2012).

Česká tisková kancelář (2003). 20541. Okresní úřady byly zrušeny, okresy jako správní celky však nikoli ( http://www.epravo.cz/top/clanky/okresni-urady-byly-zruseny-okresy-jako-spravni-celky-vsak-nikoli-20541.html?mail, 4. 10. 2012).

Český statistický úřad (2011). Malý lexikon obcí ČR ( http://www.czso.cz/csu/2011edicniplan.nsf/t/5F004059B2/$File/130211003.pdf, 4. 10. 2012).

Deutscher Bundestag (1949). Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland ( http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/index.html , 3. 10. 2012).

Halásková, Martina (2004): Systémy veřejné správy v evropských zemích. (Ostrava: Vysoká škola báňská – Technická univerzita Ostrava).

Káňa, Pavel (2007). Základy veřejné správy (Ostrava: MONTANEX).

Mates, Pavel – Matula, Miloš (1998). Správa, pojem a podstata. In. Mates, Pavel – Matula, Miloš, Kapitoly z dějin a historie veřejné správy (Praha: Vysoká škola ekonomická, Fakulta národohospodářská), s. 41–51.

MV ČR (2011). Analýza aktuálního stavu veřejné správy ( http://www.mvcr.cz/soubor/dokumenty-oves-analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx , 4. 10. 2012).

MV ČR. Modernizace veřejné správy ( http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy-49614.aspx, 3. 10. 2012).

Německý zemský sněm okresů. Správní systém Spolkové republiky Německo. Německé okresy. Nadobecní komunální samospráva v Evropě. (Bonn: Deutscher Gemeindeverlag).

Pitrová, Miroslava (2010). Veřejná správa. In: Jeřábek, Martin, Srovnání politických systémů Německa a Rakouska. Institucionální a systémové ukotvení (Plzeň: ADELA – Grafické Studio, Plzeň), 139–157.

Průcha, Petr – Schelle, Karel (1995): Základy místní správy (Brno: IURIDICA BRUNENSIA).

Schubert, Uli (2012). Gemeinden in Deutschland. Gemeindeverzeichnis.de ( http://www.gemeindeverzeichnis.de/dtland/dtland.htm , 4. 10. 2012).

Tatsachen über Deutschland. Staatsaufbau ( http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de/de/inhaltsseiten-home/zahlen-fakten/politisches-system.html, 3. 10. 2012).

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Listina základních práv a svobod.

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Wehling, Hans-Georg (1996): Obvyklá typologie. In: Obecní samospráva. Základ demokratického a sociálního spolkového státu (Praha: Tiskový a informační úřad Spolkové vlády), s. 11–21.

Zákon č. 128/2000 Sb., Zákon o obcích (obecní zřízení).

Zákon č. 491/2001 Sb., Zákon o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů.

Zicht, Wilko (1999). Übersicht über die Wahlsysteme bei Kommunalwahlen. Wahlen, Wahlrecht und Wahlsysteme. 2012 ( http://www.wahlrecht.de/kommunal/index.htm , 13. 10. 2012).

[1] „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“ [Ústavní zákon č. 1/1993: čl. 2 odst. 3; Ústavní zákon č. 2/1993: čl. 2 odst. 2].

[2] Neexistence samosprávy se může považovat za jeden ze znaků nedemokratických států [Průcha, Schelle 1995: 37; Balík 2009: 12], jelikož znakem demokracie je v užším pojetí právo lidu na své spravování.

[3] „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ [Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: čl. 20 odst. 1].

[4] „Deutschland ist ein föderaler Bundesstaat, bestehend aus 16 Ländern jeweils mit Verfassung, Parlament und Regierung. Höchste Staatsgewalt liegt beim Bund.“ [Tatsachen über Deutschland].

[5] K 1. lednu 2003 sice došlo ke zrušení okresních úřadů, ale ne ke zrušení okresů jakožto správních celků. Některé instituce, jako například policie v podobě územních odborů nebo státní zastupitelství a soudy v podobě okresních státních zastupitelství a okresních soudů, dále vykonávají svou činnost na úrovni okresu [ČTK 2003]. Existenci okresů považuje MV ČR za problém [MV ČR 2011: 17].

[6] Komunální ústavy jsou „právní předpisy vydávané jednotlivými zemskými parlamenty“ [Pitrová 2010: 153].

[7] Toto znění obsahuje i Ústava České republiky ve svém čl. 101 odst. 1: „Obec je samostatně spravována zastupitelstvem.“

Autor: Filip Šimek

[Nahoru ↑]

Přidat komentář

Další články autora

Zásady materiální a formální pravdy ve správním řízení – jejich úprava a použití

Federální uspořádání Spolkové republiky Německo

Ústřední státní správa v ČR: střet zákona a judikatury

Další články z rubriky

Primárne aspekty straníckych systémov podľa Sartoriho a ich aplikácia na Slovensko

Maltský stranický systém a bipartismus

Volebný systém v Írsku: Dokonale proporcionálny?

Vložit komentář