Hloušek, Vít a Kopeček, Lubomír: Záchrana státu? Úřednické a polopolitické vlády v České republice a Československu

19. listopad 2012 PhDr. Vladimír Hanáček, Ph.D. komentáře

Monografie brněnských politologů Víta Hlouška a Lubomíra Kopečka představuje první ucelený, a z toho důvodu vítaný, příspěvek k problematice tzv. úřednických vlád, který se v české odborné literatuře zatím objevil. Dané téma je pokryto skrze empirickou analýzou podoby a působení několika vlád v dějinách československého a českého politického systému, na které je toto označení možno vztáhnout.

Hloušek, Vít a Kopeček, Lubomír: Záchrana státu? Úřednické a polopolitické vlády v České republice a Československu

Termín úřednická vláda je spojen s fenoménem působení vládních kabinetů, jež nejsou sestavovány na základě obsazování ministerských postů politickými stranami, které vytvářejí vládní většinu v parlamentu. Členy těchto vlád se nestávají vedoucí představitelé politických stran a většinou jde přímo o nestraníky. Samotný přívlastek úřednická je v české politické tradici spojen s působením dvou vlád Jana Černého v období první Československé republiky, jenž byl sám vysokým státním úředníkem (prezidentem Zemské správy politické na Moravě) a v níž zasedali vedoucí představitelé některých státních úřadů. Jako funkční ekvivalent české tradice úřednických vlád v rámci zahraniční zkušenosti uvádějí autoři správně například vlády Lamberta Diniho či Maria Montiho v Itálii. Pojem úřednická vláda v české tradici se zde stává synonymem italského označení technická vláda (governo tecnico). V duchu české terminologické tradice rozlišují autoři mezi úřednickými a tzv. polopolitickými vládami, které identifikují jednak s přítomností vrcholných představitelů politických stran na některých ministerských postech, kteří danou vládu vytvářejí společně s nestraníky, ale také skutečnost, že na instalaci a personální složení této vlády mají obvykle významný vliv hlavy státu. Toto rozlišení je jistě žádoucím klasifikačním měřítkem působení různých typů „nestranických“ kabinetů, avšak i ze samotné československé a české praxe, o níž autoři hovoří, dle mého soudu vyplývá, že klasifikace by měla být rozšířena na větší množství typů dle různých kritérií. Autoři soudí, že významnou okolností vzniku polopolitických vlád je aktivní role prezidenta republiky, jenž se pasuje do role „porodníka“ nové vlády a představuje zároveň garanta naplnění jejího mandátu. Zobecněný poznatek o úloze polopolitických vlád s prezidentskou garancí autoři dokládají na příkladech z několika evropských zemí, kde byl podobný model vlády realizován. Mezi starší historické příklady patří zkušenost se třemi vládami nestranických premiérů v Portugalsku v letech 1978 – 1979, které prosadil prezident Ramalho Eanes, či šest podobně složených vlád ve Finsku v době působení prezidenta Urho Kekkonena (1956 – 1982). Novějšími případy z blízkého okolí ČR jsou pak dvě polské vlády, a to vláda Jana Krzysztofa Bieleckého v roce 1991 a vláda Marka Belky v letech 2004 – 2005. Už na základě takto provedené empirické evidence je zároveň nezbytné zohlednit významné institucionální faktory, které vytvářely podmínky pro působení těchto vlád. Například právě dvě zmiňované polské vlády vykazují podobnost z hlediska aktivní role prezidenta při jejich vzniku a obsazení, avšak každá působila v dosti odlišném ústavním rámci. V období Bieleckého vlády platila původní (byť novelizovaná) ústava „lidového“ Polska z roku 1952, která přisuzovala prezidentovi významné kompetence při řízení vlády a systém, jak soudí ve svých analýzách například Michal Kubát, v mnohém naplňoval znaky semiprezidencialismu. V době vlády Marka Belky naopak již platila ústava RP z roku 1997, v níž prezident přišel o některé kreační a řídící kompetence ve vztahu k vládě a systém je možno označit za tradiční parlamentní. Tyto případy tedy vyžadují bližší upřesnění vlivu jednotlivých faktorů z hlediska role prezidenta při vzniku vlády.

Na základě výše zmíněné typologie autoři přistupují k analýze působení několika vlád v dějinách moderní československé a české demokracie, přičemž zaměřují pozornost na proměnné určující definiční kritéria, tj. podobu vlád z hlediska role politických stran při jejich ustavování a obsazení ministerských křesel, jakož i roli prezidenta republiky či nominovaného „úřednického“ premiéra při výběru ministrů. Dvě Černého vlády ve 20. letech jsou označeny jako ryze úřednické kabinety vzniklé po vůli a pod dohledem prezidenta Masaryka, jenž měl také rozhodující slovo při výběru příslušných státních úředníků do ministerských funkcí a naopak ne zcela po vůli klíčových politických stran, které je nakonec akceptovaly. Avšak okolnost, že byly vlády poměrně rychle nahrazeny novým řešením, a to za situace neuskutečnění nových voleb, ukazuje na potenciál těchto vlád překonat vládní krizi a urychlit dosažení dohody politických stran na vzniku nové vlády. A to především ve druhém případě roku 1926, kdy po odchodu Černého vlády následovala již ryze stranická vláda tzv. Panské koalice. Úřednické kabinety Jana Černého tak fakticky představují „přestávku“ vládnutí na stranickém principu, což však neznamená, že by politické strany ztratily kontrolu nad řízením exekutivy a včas svou roli vládních činitelů neobnovily. Přesto lze s autory souhlasit, že rozhodujícím činitelem v případě obsazení vlád Jana Černého byl prezident Masaryk, nikoliv politické strany. Třetí případ vlády Jana Syrového ze září 1938 má dle autorů již specifickou podobu s ohledem na okolnosti krizové situace a ohrožení republiky těsně před uzavřením Mnichovské dohody a poté proměny politického systému v tzv. druhé Československé republice. Proto autoři vhodně tento případ nepokládají za typ hodný hlubší analýzy dle zmíněných kritérií.

Mezi případy polopolitických vlád zahrnují autoři taktéž federální vládu Mariána Čalfy po prvních svobodných volbách v červnu 1990. Jako podklad pro toto hodnocení slouží dominantní role a autorita prezidenta Václava Havla, jenž na půdě parlamentu obhajoval složení druhé Čalfovy vlády slovy o důležitosti odborného zázemí a jeho prioritě před politickou orientací u jejích ministrů. Polovina z nich v parlamentních volbách 1990 vůbec nekandidovala a jejich vztah k „mateřským“ širokým demokratizačním hnutím OF a VPN byl velmi volný. Autoři však zároveň správně upozorňují, že proti čistě „odbornickému“ charakteru druhé Čalfovy vlády hovoří především pozdější autentické stranicko-politické působení některých jejích ministrů. V této souvislosti zmiňují především ministra financí Václava Klause, jehož je možno považovat za jednoho ze zakladatelů české stranické politiky po roce 1989.

V České republice jsou později za případy těchto typů vlád označeny vlády Josefa Tošovského a Jana Fischera. Zatímco v prvním případě šlo o polopolitický kabinet s ohledem na přítomnost vrcholných představitelů některých politických stran ve vládě, druhý případ je vnímán jako příklad úřednické vlády s výlučnou přítomností nestraníků. Vznik a podobu Tošovského vlády v prosinci 1997 chápou autoři jako polopolitický kabinet s prezidentskou záštitou, neboť postup prezidenta Havla v situaci vládní krize při výběru nového premiéra, jakož i pozdější postup samotného vybraného premiéra Josefa Tošovského při výběru jednotlivých ministrů a jeho „ofenzivní“ strategie vyjednávání s představiteli politických stran, znamenal významný vklad do nastavení tohoto vládního uspořádání. Autoři však podtrhují, že přestože personální složení Tošovského vlády nepochybně odpovídalo prezidentovým představám, byla Havlova role při výběru ministrů o poznání menší než v případě druhé Čalfovy vlády. V případě vzniku vlády Jana Fischera na jaře 2009 naopak nedaly politické strany příliš prostoru jak prezidentu Václavu Klausovi, tak samotnému designovanému premiérovi při výběru ministrů i definici zadání, které měla nová vláda získat. Pouze v několika případech se premiérovi podařilo uplatnit právo veta při obsazování ministerských postů. Navzdory nestranickému charakteru i změněné situaci po neuskutečněných volbách na podzim 2009 byla při ustavení, obsazení i definici politického rámce působení Fischerovy vlády klíčová role politických stran, především těch dvou nejsilnějších. Z této analýzy vyplývá, že autoři považují za nejdůležitější kritérium pro posouzení charakteru vlády roli prezidenta a politických stran při sestavování vlády. Tito činitelé se pak v logice výkladu nacházejí v jistém smyslu ve vzájemně konkurenční pozici. Z tohoto hlediska by tak bylo dle mého soudu účelnější hovořit o úřednických či polopolitických vládách s prezidentskou záštitou (případ Černého vlád, Čalfovy druhé vlády a Tošovského vlády) a o úřednických či polopolitických vládách, vzniklých z vůle politických stran (Fischerova vláda). Propojování role garantů vzniku a působení vlád s vnitřní charakteristikou vlády (úřednická či polopolitická) je v mnohém matoucí, neboť tito garanti mohou ustavovat oba typy vlád, jak koneckonců i z výkladu československých a českých případů vyplývá. Navíc definice „straníků“ v polopolitické vládě se týká účasti špiček politických stran (členů vedení), nikoliv řadových straníků s pozastaveným členstvím, kterých ve Fischerově vládě zasedlo hned několik (Martin Pecina, Jan Kohout, Martin Barták, Juraj Chmiel, Rut Bízková).

Empirický rámec analýzy několika případů realizace modelu úřednické či polopolitické vlády v československých a českých podmínkách uvozují autoři jednak teoretickým vymezením role vlád v moderních demokratických politických systémech, kde vycházejí především z klasické teorie Gabriela Almonda, tak normativní úvahou nad příčinami vypuknutí vládních krizí, které vytvořily kontextuální podmínky nástupu těchto vlád. V této souvislosti věnují autoři pozornost především selháním politických stran vyvěrajícím z jejich neschopnosti plnit své funkce, jakož i institucionálním příčinám vládní nestability v ČR. Tato analýza je navýsost výmluvná ve vztahu k normativním závěrům o možnostech nápravy, kde autoři vedle tradičního tématu úpravy volebního systému do Poslanecké sněmovny skrze posílení jeho většinových prvků, které se v české politologické produkci již stává evergreenem, taktéž zmiňují institut konstruktivního vyjádření nedůvěry vládě, v kteréžto souvislosti správně varují před tím, aby navrhovaná ústavní úprava nevedla k posílení „kancléřských“ prvků v českém vládním modelu. Věcná vazba mezi těmito souvislostmi a typologií úřednických a polopolitických vlád však není příliš jasná.

Naopak by bylo záhodno detailněji promyslet již prve naznačená východiska uvažování o institucionálních faktorech vzniku a působení úřednických a polopolitických vlád. Jednak po prosazení ústavní novely z roku 2009 zavádějící tzv. samorozpouštěcí mechanismus Poslanecké sněmovny (ústavní zákon č. 319/2009Sb.) je možné si položit otázku, zda významnou strukturální podmínkou nástupu úřednických vlád nebyla v minulosti, zejména pak roku 2009, právě faktická nemožnost dobrat se rozpuštění Poslanecké sněmovny jinou cestou než sice účinným, leč trochu zdlouhavým, a jak ukázal druhý případ z roku 2009, také poněkud riskantním řešením přijetí „jednorázového“ ústavního zákona o zkrácení funkčního období Poslanecké sněmovny. Tento krok vyžaduje prostor pro dohodu politických stran, a tedy ideálně jejich „nezatíženost“ vládní účastí. Naopak úvahy o možnostech aplikace v českých poměrech (na rozdíl např. od sousedního Slovenska) zatím prakticky nerealizovaného modelu dočasného setrvání dosavadní vlády v demisi do předčasných voleb (tzv. caretaker government) mohou vést k závěru, že prostor pro opakování varianty úřednické či polopolitické vlády nemusí být již v ČR příliš velký, neboť tzv. překlenovací období již nemusí být časově vymezeno déle než maximálně několik měsíců. V minulosti tomu však bylo ve dvou případech téměř půl roku.

Druhou nezbytnou, a v Hlouškově a Kopečkově pojednání nijak netematizovanou otázkou, je možnost tématicky rozlišovat mezi úřednickým a polopolitickým kabinetem, který sice může mít vřelý souhlas či dokonce aktivní garanci ze strany prezidenta republiky, leč přesto nad jeho vznikem drží dominantní úlohu politické strany (případ vlády Jana Fischera) a takovým typem vlády, jenž by znamenal faktické obejití vůle politických stran skrze autonomní krok hlavy státu směrem k obsazení postu premiéra a posléze jmenování vlády čistě dle vlastní vůle. Taková „absolutně prezidentská“ vláda by posléze patrně nezískala důvěru Poslanecké sněmovny. Avšak i po případné demisi by mohla setrvat ve funkci či obnovit svůj mandát skrze tzv. druhý pokus o sestavení vlády až buď do jmenování premiéra předsedou Poslanecké sněmovny, nebo do předčasných či řádných voleb. Taková vláda by taktéž patrně neprosadila žádný svůj vládní návrh zákona včetně návrhu státního rozpočtu a pokus o instalaci podobného typu vlády by znamenal vážnou krizi celého českého politického systému, neboť by byl spojen s pokusem posílení role prezidenta republiky do podoby, jež by zjednodušeně řečeno znamenala aplikaci modelu silného semiprezidencialismu. Navíc by šlo o fenomén ryze dočasný. Přesto však podobnou situaci s ohledem na budoucí silný mandát přímo voleného prezidenta nelze s jistotou vyloučit. Označením prezidentský kabinet je radno šetřit pro jiné typy vládních uspořádání, než jaké představuje praxe úřednických a polopolitických vlád v české politické tradici. Toto označení je relevantní nejen vůči výše nastíněnému hypotetickému typu „vnucené“ prezidentské vlády v parlamentním systému, ale je spojeno s konkrétní podobou vlád v systémech semiprezidentských, především v rámci G. Sartorim navrhovaném tzv. alternujícím prezidentském systému. Ve vztahu k tradiční praxi úřednických a polopolitických vlád v české i zahraniční variantě je klíčové kritérium složení vlády a vztah vlády a politických stran, od něhož se odvíjí i síla mandátu, který taková vláda má, byť na omezenou dobu, k dispozici. Kritérium role a vlivu prezidenta při sestavování i působení této vlády je ve vztahu k první proměnné spíše jen doplňující.

Navzdory výše uvedeným připomínkám je však Hlouškova a Kopečkova monografie nesporně kvalitním základem pro budoucí uvažování o roli a významu úřednických a polopolitických vlád i jejich typologii.

Odpovědný redaktor: Bc. Josef Holík

Odpovědná korektorka: Bc. Martina Koudová

Titulní obrázek převzat z: http://www.kdb.cz/kniha-51318-zachrana-statu.html

Jak citovat tento text?

Hanáček,, Vladimír. Hloušek, Vít a Kopeček, Lubomír: Záchrana státu? Úřednické a polopolitické vlády v České republice a Československu [online]. E-polis.cz, 19. listopad 2012. [cit. 2025-02-18]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/hlousek-vit-a-kopecek-lubomir-zachrana-statu-urednicke-a-polopoliticke-vlady-v-ceske-republice-a-ceskoslovensku.html>. ISSN 1801-1438.