Společenskovědní časopis

Navigace: Hlavní stránka » Politologie » Politické teorie

Governance v oblasti životního prostředí

6. duben 2011 Martin Fedina komentáře

S rostoucím počtem obyvatel planety a s možnostmi, jež dávají nové technologie, jsou dopady lidských aktivit na životní prostředí stále znatelnější. Přičemž schopnost zvládat mnohé problémy konvenčními mechanismy na národní úrovni je často omezená. Právě z těchto důvodů vznikla potřeba nějakým způsobem zvládat tyto problémy pomocí pobídek a překážek na úrovni institucí i jednotlivců.

Governance v oblasti životního prostředí

Governance v oblasti životního prostředí lze samozřejmě definovat různě, vhodné je začít u definice pojmu vládnutí (governance). Dle UNEP je vládnutí „systém hodnot politik a institucí, kterými společnost řídí ekonomické, politické a sociální záležitosti skrze interakce uvnitř a mezi státy, občanskou společností a privátními sektory. Je to způsob, jakým společnost organizuje sama sebe, aby vytvořila a implementovala rozhodnutí - dosažení vzájemného porozumění, dohod a akcí. Zahrnuje mechanismy a procesy pro občany a skupiny k artikulaci jejich zájmů, zprostředkování jejich rozdílnosti a výkonem jejich zákonných práv a závazků. Jsou to pravidla, instituce a zvyky, které nastavují limity a poskytují pobídky pro jednotlivce, organizace a firmy. Governance, zahrnující sociální, politické a ekonomické dimenze, funguje na všech úrovních lidského počínání, ať už jde o domácnost, vesnici, obec, národ, region nebo planetu“ (Vymětal: 2007, 12-13).

Předpoklad některých teoretiků, že s rozvojem governance dochází k ústupu států, není úplně přesný. Stát v mnoha oblastech zůstává silný, v některých ustupuje jen částečně (např. environmentální oblast). Spíše než k ústupu dochází tedy k transformaci státu (Arts: 2007, 2).

Existuje mnoho definic environmentálního vládnutí, dle jedné z nich lze environmentální vládnutí definovat jako „víceúrovňové interakce (lokální, národní, mezinárodní/globální) mezi třemi klíčovými aktéry: státem, trhem a občanskou společností (ovšem neomezuje se jen na tyto) , kteří se vzájemně ovlivňují formálně i neformálně ve formulaci a implementaci politik v reakci na požadavky a vstupy spjaté s životním prostředím ze strany společnosti, vymezené pravidly, procedurami, procesy a široce akceptovaným způsobem chování, mající charakteristiky good governance“[1].

Je možné rozlišit několik úrovní environmentálního vládnutí. To sahá od národní governance v oblasti životního prostředí přes regionální až po globální (Lian, Robinson: 2002, 2). V této práci se zaměřím především na globální úroveň.

Nyní můžeme dojít k definici globálního vládnutí v oblasti životního prostředí (GEG), jež lze chápat jako „sumu organizací, politických instrumentů, finančních mechanismů, pravidel, procedur a norem, které regulují proces globální ochrany životního prostředí“ (Najam a kol.: 2006, 3).

Potřeba globální governance v této oblasti vyplývá z několika příčin. Především je zřejmé, že svět je interdependentní nejenom v ekonomické a politické oblasti, ale i ekologicky. Navíc mnoho ekologických problémů přesahuje hranice států. V polovině 80. let se objevují globální ekologické problémy jako například změna klimatu. Aktéři tak jsou tlačeni ke spolupráci na globální úrovni (Rowlands, 1995 dle Artse).

Počátek globální governance v oblasti životního prostředí lze spatřovat ve Stockholmské konferenci (United Nation Conference on the Human Environment), jež se konala roku 1972. Z této konference vzešel Program Organizace spojených národů pro životní prostředí (UNEP). UNEP měl mít rozhodující roli na governance v oblasti životního prostředí. Měl koordinovat environmentální aktivity agentur OSN a přispívat k vytváření nových iniciativ (Najam a kol.: 2006, 9). Stockholmská konference vedla k vytváření environmentálních programů, u některých států došlo k legitimizaci biosféry jako objektu, jež měla své místo v národní a mezinárodní politice (Speth: 2002, 9). Od té doby bylo pořádáno mnoho konferencí (např. v roce 1992 v Riu a v roce 2002 v Johannesburgu). Právě „summit Země“ v Riu je označován jako určitý milník governance v oblasti životního prostředí. Kromě delegátů států dorazilo do Ria značné množství reprezentantů mezinárodních nevládních organizací a zástupců byznysu. Tito aktéři se pokusili ovlivnit závěrečnou deklaraci (Winchester: 2009, 10).

Systém globální governance v oblasti životního prostředí se také znatelně rozšířil, a to především ve třech směrech. Za prvé došlo ke vzniku mezinárodních environmentálních institucí v rámci OSN jako například Komise pro udržitelný rozvoj (CSD) a Skupina řízení životního prostředí (EMG). Kolem 30 agentur a programů má v agendě otázky životního prostředí. Environmentální tematika a udržitelný rozvoj pronikl také do mezinárodních a regionálních institucí mimo OSN. Světová Banka a Mezinárodní měnový fond přijaly udržitelný rozvoj do své agendy (Najam a kol.: 2006, 12). Za druhé se rozšířilo značné množství multilaterálních environmentálních dohod (MEA). Za třetí se zájem o životní prostředí projevil ve vzrůstající aktivitě a nárůstu počtu aktérů z oblasti občanské společnosti. Došlo i k rozrůznění aktérů, kteří ovlivňují governance v oblasti životního prostředí, a to i v oblasti jejich zájmů a způsobů ovlivňování governance. Aktéři se již neskládají jen z nevládních organizací, ale i z epistemických společenství a obchodních komunit (Najam a kol.: 2006, 12). Dochází k určitému posunu od veřejného vládnutí směrem k public-private partnership až po čistě privátní formu vládnutí (viz dále).

Normy v globální governance v oblasti životního prostředí

Normy v této oblasti vznikly z mnoha kompromisů během jednání mezi Severem a Jihem. V roce 1972 však došlo k výrazným posunům v tom, jak mezinárodní společenství rámovalo environmentální otázky a odpovědi na ně. Na konci 60. a na počátku 70. letech byl kupříkladu převládající pohled na globální environmentální problémy dosti podezřívavý k ekonomickému růstu, předpokládalo se, že výsledkem růstu musí být kolaps. Aktuální politické odpovědi na tyto otázky se liší. Především rozvojové státy se snažily dostat ekonomický rozvoj do agendy, ale propojení mezi rozvojem a životním prostředím ještě nebylo formulováno. Důsledkem byl kompromis, který se soustředil především na ochranu životního prostředí a v němž převažoval předpoklad západních environmentalistů, kteří považovali rozvoj a ochranu životního prostředí za nepropojitelné a často soutěžící koncepty (Bernstein: 2002, 3).

Velká změna přišla v 80. letech, kdy se objevil koncept udržitelného rozvoje. Ten se stal základním konceptuálním rámcem. Ekonomický růst byl včleněn do ochrany životního prostředí, což byl největší posun od Stockholmské konference. Další změna přišla se summitem v Riu. Tento summit institucionalizoval myšlenku, že liberalizace v obchodu a financích je nutnou součástí ochrany přírody a je slučitelná s udržitelným ekonomickým rozvojem (Bernstein: 2002, 4). Koncept udržitelného rozvoje s sebou nese kromě požadavku na ekonomický rozvoj, jenž dbá o ochranu životního prostředí, zároveň také požadavek na širší participaci v oblasti rozhodování. Udržitelný rozvoj už nadále nemá být jen doménou národní suverenity, ale participovat na procesu rozhodování mají i „velké skupiny“ na mnoha úrovních – NGO, skupiny z oblasti obchodu a průmyslu, vědci, místní úřady, jednotlivci (Kanie: 2007, 70). Klíčovými prvky vzniklého kompromisu byly následující principy. Suverenita států nad svými zdroji, včetně rozvojových a environmentálních politik, podpora globálního volného obchodu a otevření trhů. Důležité bylo zavedení principu „znečišťovatel platí“, podporovány byly spíše tržní mechanismy než regulace (např. obchodovatelné povolenky na znečištění). Tento princip spočívá v tom, že znečišťovatel přenese náklady na odstranění environmentálních škod do ceny produktu. Dalším principem vzešlým ze summitu byla zásada obezřetnosti. Pokud existuje nějaké riziko velkých ekologických škod, mají být přijata preventivní opatření i v případě, že neexistuje vědecký konsensus o příčinách a efektech činnosti, která může být potencionálně riziková[2].

Převažující environmentální liberalismus, z nějž vycházejí principy a normy má dle Bernsteina jisté výhody – například zdůrazňovaná potřeba ekonomického růstu a jeho slučitelnosti s ochranou životního prostředí vedla k implementaci environmentální agendy i u takových institucí jako je Světová banka. Na druhou stranu, pokud bude potřeba nějakého regulačního zásahu, jež bude v rozporu s liberálním environmentalismem, pak vyvstává riziko nečinnosti (Bernstein: 2002, 14). Liberální environmentalismus je úspěšný v rámci globální governance v oblasti životního prostředí, protože je blízký mainstreamovému hodnotovému systému – neoliberalismu.

Neúspěchy institucí zabývajících se governance však vedly ke kritice liberálního environmentalismu. Liberální environmentalismus, i když uspěl v tom, že přinesl environmentální záležitosti do hlavního proudu mezinárodní agendy, nedokázal vytvořit efektivní normativní základ pro globální governance v oblasti životního prostředí. Normativní základ nabídnutý liberálním environmentalismem vedl k fragmentaci v institucionální architektuře environmentální governance (Bernstein, Ivanova: 2007, 169).

Módy a aktéři v governance v oblasti životního prostředí

I přes to, že klíčovými aktéry v této oblasti nadále zůstávají státy, vliv dalších aktérů může být značný. Dalšími vlivnými aktéry jsou nevládní organizace (NGO) a transnacionální korporace (TNC). Určitý vliv mají i epistemická společenství a jednotlivci. Nestátní aktéři někdy slouží jako zdroj expertiz, což je důležité především pro rozvojové státy, které nemají zdroje na vytváření vlastních expertiz. NGO často mají formální i neformální roli při implementaci a monitoringu. Nestátní aktéři se zdaleka neomezují jen na lobbying, čím dál více se stávají formální součástí institucí, jež nastavují a implementují normy. Dochází k určitému posunu od mezivládních režimů směrem k public-private a private-private kooperaci. Privátní aktéři si nastavují dokonce svá vlastní pravidla zcela bez účasti státu (Bierman: 2004, 11).

Dohody v oblasti globálního vládnutí je možné rozlišit na několik ideál-typů dle stupně „publicness“ (veřejná povaha aktérů a interakcí), „delegation“ (dle rozsahu převedení autority ze státu na autonomní subjekt) a „inclusiveness“ (přístup k rozdělení rozhodovací moci). Dohody tak mohou být povahou více či méně mezivládní (státy jsou dominantní aktéři), supranacionální (jedna mezinárodní organizace je dominantní), hegemonická (jeden stát je dominantní), transnacionální (privátní aktéři jsou dominantní) a monopolistická (dominantní je jeden privátní aktér). Dohody mohou být více či méně přímo řízené státy a/nebo privátními aktéry v závislosti na míře postoupení moci – minimální postoupení znamená přímou governance, maximální postoupení znamená nepřímou governance (Koenig, Archibugi dle Arts: 2005, 4) .

Dle druhu aktérů je možno rozlišovat několik módů governance. Veřejná forma governance (public form of governance) zahrnuje poskytnutí služeb a implementaci mezinárodních norem přes mezinárodní organizace. Aktéry jsou mezinárodní organizace, vlády a vládní agentury. To však neznamená, že u veřejné formy vládnutí zcela chybí nestátní aktéři (např. NGO), ti se účastní procesu vytváření pravidel (např. formou lobbyingu). Druhým módem jsou hybridní formy governace, jež jsou většinou označovány termínem „public-private partnership“ (PPP), zahrnující v sobě množství dohod mezi veřejnými a privátními aktéry. Aktéry jsou vlády, vládní agentury, subnacionální politické orgány, mezinárodní organizace, transnacionální korporace, globální advokační sítě a neziskové organizace. Třetí a poslední mód governance je privátní (private governance), jeho aktéry jsou firmy, obchodní sdružení, advokační sítě, think-tanky a neziskové organizace, jež vytvářejí a prosazují obecné blaho vytvářením pravidel a jejich implementací (Pattberg: 2004, 54).

V následující části práce představím tři módy vládnutí, dva klíčové aktéry (kromě států) v oblasti vládnutí. Následovat budou case studies ze dvou módů vládnutí – z oblasti privátní a „klasické“ veřejné.

Veřejná forma governance

Jak již bylo řečeno, veřejná forma governance (public form of governance) zahrnuje poskytnutí služeb a implementaci mezinárodních norem přes mezinárodní organizace. Aktéry jsou mezinárodní organizace, vlády a vládní agentury. Institucionální architektura má původ na Stockholmské konferenci, kde byl ustaven United Nations Environment Programme (UNEP). Cílem bylo vytvořit centrální koordinační mechanismus, jenž by redukoval globální environmentální rizika poskytováním informací, ustavením norem a standardů a koordinováním environmentálních aktivit organizací. Systém globálního vládnutí v oblasti životního prostředí však nesplnil očekávání. Je „slabý, fragmentovaný, chybí mu zdroje a dostatečná autorita“ (Bernstein, Ivanova: 2007, 170). UNEP se nestal hlavním koordinátorem. Environmentální problematika byla rozeseta pod gesci mnoha organizací: 1) specializované agentury v rámci OSN jako například Světová meteorologická organizace, Mezinárodní námořní organizace atd. 2) programy v rámci OSN jako je Rozvojový program OSN, Světový potravinový program 3) regionální ekonomické a sociální komise OSN 4) Bretton Woodské instituce 5) Světová obchodní organizace (WTO) 6) environmentálně zaměřené mechanismy jako je Komise pro udržitelný rozvoj a kolem 500 multilaterálních environmentálních dohod (MEA) (Ivanova, Roy: 2007, 53). Důležitým prostředkem veřejného environmentálního vládnutí jsou MEA – multilaterální environmentální smlouvy. Jde o „mezivládní dokument, jenž je právně závazný s primárním účelem prevence a zvládání dopadů lidské činnosti na přírodní zdroje“ (Kanie: 2007, 68). Aktéři, kteří se účastní vytváření MEA, jsou státy a mezinárodní organizace. Trendem však je zvýšená participace dalších aktérů (NGO, místní společenství) v oblasti rozhodování, implementaci. V rámci MEA většinou vzniká Sekretariát a Konference Stran. MEA poskytují následující výhody. Nejlepší řešení problémů nabízí decentralizovaná síť institucí, což je případ MEA, další výhodou je to, že MEA jsou vytvářeny s ohledem na určitý problém, řešení jsou tedy šita na míru. Nevýhody jsou následující: velké množství MEA, jež nejsou koordinovány, vede ke zdvojování práce, ke konfliktům a zdvojování agend atd., nadbytek MEA vede k neefektivitě. Značné množství MEA zvyšuje náklady států, což je problém především pro rozvojové státy (Kanie: 2007, 75). Z těchto důvodům dochází k debatám o reformě systému. Do MEA spadají například Kjótský protokol, Montrealský protokol, Konvence o biodiverzitě, CITES atd.

Finanční mechanismy u globální governance v oblasti životního prostředí také nejsou centralizovány, ale rozptýleny mezi vícero institucí a úmluv. Mnohé jiné mezinárodní záležitosti jako například obchod a zdraví mají mnohem více koherentní strukturu governance (Ivanova, Roy: 2007, 48).

Velké množství institucí znamená značné množství byrokracie a zvýšené množství dohod. Na základě těchto dohod se často vytvořily nové, na UNEP nezávislé organizační struktury. Jakákoliv koordinace mezi jednotlivými dohodami se stala téměř nemožná. Každý nový sekretariát se obává o svou suverenitu a je opatrný, pokud by se měl účastnit koordinace aktivit (UNEP 2001a, Apendix 2, 62). Tato fragmentace velice komplikuje koordinační roli UNEP. Liberalizační trendy v governance v oblasti životního prostředí posilují roli ekonomických institucí. Ty pak vytvářejí pravidla, jež jsou pouze domněle vhodná pro životní prostředí. WTO, UNCTAD, Světová banka a další ekonomicky zaměřené instituce mají značný vliv na environmentální otázky. Propojenost ekonomických a environmentálních cílů, byť potencionálně prospěšná, vede dle Ivanovové v praxi často k protěžování ekonomických zájmů, kdy ekonomické instituce upřednostňují svobody a práva korporací a investorů (Bernstein, Ivanova: 2007, 171).

Dle Imperiala není možné, aby jediná instituce (ať národní či mezinárodní) měla dostatek zdrojů, autority a znalostí k prosazení environmentálních politik, klíčové je působení mnoha aktérů, jež povede k implementaci určitých politik. Problém je však v tom, že agentury přijímají jen taková (omezená) rozhodnutí, nad nimiž mají plnou kontrolu, bez jistoty, že dojde k prosazení politik (Imperial dle Bernstein, Ivanova: 2007, 173). Fragmentace tak ohrožuje jak efektivitu, tak legitimitu a spravedlnost. Zvětšující se množství mezinárodních institucí vede k problémům s koordinací, tříští se odpovědnost, dochází k duplikaci výstupů a k zbytečnému zvyšování požadavků na vlády jednotlivých států. Nedochází pak k efektivnímu využívání zdrojů, informací a následkem toho i k neúspěchům při snaze řešit globální environmentální problémy (Bernstein, Ivanova: 2007, 173).

Public – private partnership (PPP)

PPP je možno chápat jako „formování kooperativních vztahů mezi vládou, firmami a neziskovými soukromými organizacemi, jež plní politické funkce“ (Linder,Rousenau dle Börzel, Risse: 2002, 4). PPP tedy znamená institucionalizovaný kooperativní vztah mezi veřejnými aktéry (vlády a mezinárodní instituce) a soukromými aktéry (transnacionální korporace, zájmové skupiny, neziskový sektor - skupiny prosazující veřejný zájem, NGO včetně advokačních sítí. Aby privátní aktéři byli chápáni jako součást PPP, je nutné, aby byli součástí vládnutí nebo vyjednávacích systémů. Lobbying a pouhé prosazování zájmů nestátních aktérů vůči vládám z definice nestačí (Börzel, Risse: 2002, 4). PPP se snaží o vládnutí následujícími způsoby: vytvářením a implementací norem a pravidel, jež slouží k poskytování služeb a zboží, jež jsou považovány mezinárodním společenstvím za tmelící prvek. Je možné rozlišit minimálně čtyři typy PPP: 1) kooptace, 2) přenesení pravomocí, 3) společné řízení, 4) seberegulace ve stínu hierarchie.

1) Kooptace privátních aktérů – jde o nejčastější formu PPP, zároveň ovšem nejslabší. Podstatou kooptace je zařazení nevládních aktérů do oficiální delegace ať již státní, či do delegace mezinárodní organizace v oblasti nastavování pravidel a jejich implementace. V některých případech dochází k posílení vlivu nestátních aktérů, nevýhodou však je, že zároveň se nestátní aktéři dostávají pod kontrolu státu, stát může sankcionovat jejich „nekooperativní jednání“(Börzel, Risse: 2002, 7).

2) Přenesení státních funkcí na privátní aktéry. To se děje v různé míře – od slabých forem, kde jsou nestátní aktéři silně navázáni na státy až téměř po seberegulaci privátních aktérů (ale ještě v rámci jisté hierarchie - tím se odlišuje od private-private partnership). Funkce jsou předávány z důvodu efektivnosti.

3) Společné řízení – nestátní aktéři jsou rovnými partnery aktérů státních ve vytváření mezinárodních pravidel. Příkladem může být The World Commision on Dams, jež dohlíží na to, aby stavěné přehrady splňovaly nároky udržitelného rozvoje.

4) Privátní seberegulace ve stínu hierarchie. Jde o seberegulaci privátních aktérů, vládní aktéři však nadále zasahují přímo či nepřímo (Börzel, Risse: 2007, 9).

Dle Börzela a Risse však není zcela jasné, zda vzájemná závislost na zdrojích zvedla kapacitu na řešení problémů. Delegace rozhodovacích pravomocí na nestátní aktéry někdy může znamenat spíše přesunutí problému než jeho vyřešení. Někdy jde vlastně jen o neoliberální řešení – privatizace veřejných služeb. Problém vyvstává v konfliktu mezi legitimitou a efektivností. Vtažení více aktérů může přispět k větší demokratičnosti rozhodovacího procesu (musí však být transparentní), ale zároveň s tím ke snížení efektivity. Problém s demokratičností také souvisí s exkluzivitou, ne každá NGO má přístup k rozhodovacím procesům, velmi znevýhodněny jsou navíc NGO z chudého Jihu (Börzel, Risse: 2007, 18).

Privátní forma vládnutí (private form of governance)

Privátní forma vládnutí je taková forma vládnutí, při níž soukromí aktéři (TNC, NGO a další) vytváří pravidla a dohlíží na jejich implementaci skrze na státu nezávislé instituce a organizace, obcházejí se tak tradiční cesty politického vlivu (Patterberg: 2004, 54). Na rozdíl od pouhé kooperace mezi privátními aktéry, privátní forma vládnutí má institucionalizovanou a více permanentní podobu. Privátní forma vládnutí se objevuje v souvislosti s globalizací a s růstem globální občanské společnosti (Falkner: 2003, 74). Přístupy k vytváření politik v oblasti privátní formy vládnutí lze rozdělit do tří hlavních konceptů: mezinárodní režimy privátního sektoru (private sector international regimes), privátní organizace a certifikační instituce, k nimž Pattberg přidává čtvrtý.

1) Mezinárodní režimy privátního sektoru lze chápat jako formální a neformální normy, principy, pravidla a postupy rozhodovacích procesů vykonávající „formu sebe-regulace nebo nastavování pravidel, při absenci překlenujícího globálního politického režimu“ (Haufler dle Pattberg: 2004, 54). Jsou méně institucionalizované než privátní organizace.

2) Druhým konceptem jsou privátní organizace (private organization) – ty zahrnují „mezi jinými nadnárodní korporace, obchodní sdružení, federace odborových organizací, normovací sdružení, think tanky, sportovní, náboženské a environmentální skupiny“ (Ronit, Schneider dle Pattberg: 2004, 55). Tito aktéři se snaží řešit problémy pomocí nastavování standardů a sebe-regulací.

3) Certifikační instituce – ty zahrnují dva komponenty, dobrovolná pravidla a normy a mechanismy dohledu či oznámení. Certifikační instituce nejsou typologizovány dle toho, jací aktéři a jaké zájmy jsou zahrnuty, ale dle toho, jakými způsoby zajišťuje verifikaci. Ideál typicky lze vymezit certifikace jednostranné (first-party certification), kdy organizace vytvářejí pravidla vnitřně a odsouhlasí si je. Certifikace druhé strany (second-party certification), kde firmy a organizace spolupracují na vytváření norem. Posledním ideál typem jsou certifikace třetí strany (third-party certification), kde nezávislé subjekty nastavují pravidla a ostatní s nimi vyjadřují souhlas (Pattberg: 2004, 55).

4) Patterberg přidává čtvrtou koncepci, která z ostatních částečně vychází, ale zároveň se liší. Jde o privátní transnacionální instituce vládnutí (Private transnational governance institutions). Jde o „sebe koordinační síť dvou nebo více privátních aktérů, jež jsou činní ve více než jedné zemi (zahrnují neziskový i ziskový sektor společnosti) zapojení v ustavení, implementaci a dohledu nad dobrovolnými normami a pravidly...“ (Pattberg: 2004, 56).

I přes vznikání mechanismů privátního vládnutí se nezdá, že by docházelo ke slábnutí států ve prospěch privátních aktérů, spíše dochází ke komplexní interdependenci mezi privátními a veřejnými aktéry (Falkner: 2003, 84). Dalším problémem je otázka legitimity nastavování standardů čistě privátními aktéry.

Vybraní aktéři a jejich vliv na governance v oblasti životního prostředí

Transnacionální korporace (TNC)

Počet transnacionálních korporací mezi lety 1970 až 2002 prudce narostl ze 7000 na 65 000. TNC vytvářejí jednu desetinu světové HDP a jednu třetinu světového exportu (UNCTAD: 2001, 9). TNC se snaží ovlivňovat státy, které přijetím určitých opatření zpětně ovlivňují zájmy TNC. TNC se chtějí samozřejmě stát součástí rozhodovacího procesu. Ovlivňování formování globální environmentální governance se děje několika způsoby – pomocí přímého lobbyingu, uplatněním vlivu vyplývajícího z jejich strukturální síly v ekonomice a ustavením seberegulací (Clapp, 2003).

Lobbying se dříve prováděl především na úrovni domácích vlád předtím, než ty vyslaly delegace na summit. I když je tato strategie nadále důležitá, TNC stále častěji užívají lobbying na mezinárodní úrovni, vytvářejí skupiny, jež mají za úkol prosazovat jejich zájmy. Environmentální dohody se snaží ovlivnit organizace jako International Chamber of Commerce (ICC), World Bussines Council for Suistanable Development (WBCSD), Global Climate Coalition (GCC) atd. V některých případech se summitů účastní i jednotlivé transnacionální korporace, pokud jsou ohroženy její specifické zájmy. Vzrůstající účast TNC na globální governance v oblasti životního prostředí se dá vysvětlit jako reakce na vliv NGO v této oblasti. Jasně zformované a v plné síle se TNC objevily na summitech v Riu (1992) a na WSSD v Johannesburgu (2002) (Clapp: 2003).

Strukturální síla je také důležitým faktorem v ovlivňování governance. Strukturální síla TNC vypovídá o schopnosti ovlivnit formování a fungování governance ani ne tak přímými způsoby, ale spíše svou dominantní pozicí v globální ekonomice, jež má nepřímý vliv na formování mainstreamové ideologie a státní politiky (Clapp: 2003). Tento vliv se projevuje například ve schopnosti ovlivnit jazyk oficiálních dokumentů. Na světovém summitu v Riu se TNC podílely na definici „udržitelného rozvoje“, TNC tlačily na to, aby byl průmysl vnímám jako podporovatel udržitelného rozvoje (Chatterjee, Finger dle Clapp: 2003). Tím, že ovlivnily terminologii a dosáhly chápání průmyslu jako oblasti, jež se snaží chránit životní prostředí se TNC vyhnuly snahám o regulaci jejich aktivit. Hmatatelným výsledkem je Johannesburgský akční plán[3], jež zdůrazňuje partnerství a dobrovolnost namísto regulace u TNC (Clapp: 2003). Svou sílu uplatňují však i jinak. Státy se v globalizované ekonomice obávají odchodu TNC z vlastní země a podporují tak raději i bez lobbyingu environmentální regulace na národní a mezinárodní úrovni, jež jsou přátelské ke korporacím (Neumayer dle Clapp: 2003).

Seberegulace – TNC vytvářejí vlastní pravidla (private regimes), čímž chtějí předejít regulacím ze strany státní či mezinárodní. Příkladem může být International Organization for Standartization (ISO) 14000, jež určuje standardy u řízení životního prostředí. Firmy, jež přijmou tento standard, by měly být ve svých aktivitách „přátelštější“ k životnímu prostředí. Dobrovolná pravidla, jež si TNC samy ukládají však nedisponují specifickými kritérii v oblasti životního prostředí, spíše upřednostňují to, aby jednotlivé korporace samy určovaly své environmentální cíle (Clapp: 1998, 299).

Dle obecných očekávání by TNC měly být vždy automaticky proti jakékoliv regulaci, neboť ta s sebou nese náklady. V určitých případech však TNC regulace podporují. To je dáno tím, že stanovisko firmy je určováno mnoha faktory – ekonomickými (ty převažují), politickými, kulturními a faktory, jež souvisí s podmínkami ve firmě samotné. Názory firem se tedy mohou značně lišit. Například v případě látek, jež ničily ozonovou vrstvu byly firmy pro regulaci, neboť těmto látkám vypršely patenty a nové látky, jež měly nahradit ty staré, se daly výhodně prodat. V případě recyklace se však postavily proti regulaci (Clapp: 2003).

NGO

NGO se snaží ovlivnit globální environmentální politiku různými strategiemi. Avšak, stejně jako u TNC, NGO se již nezaměřuje pouze na ovlivňování aktivit států, NGO se propojují například s korporacemi a vytváří private-private partnership (a tedy i vlastní mechanismy vytváření pravidel a vlastní instituce (Patterberg: 2004: 63). V případě ovlivňování států, NGO volí dva typy strategií- outsider strategies – ty zahrnují přímou akci, demonstrace, bojkoty, mediální kampaně. Insider strategies zahrnují poskytování výsledků výzkumu, vědecké analýzy, rady experů a analýzy politik pro ty, jež mají rozhodovací pravomoci (Berlin: 2005, 2).

Názory na příčiny úspěchu a neúspěchu u NGO se u autorů liší. Dle Base Artse jsou úspěšné ty NGO, jež mají dobré diplomatické schopnosti a znalosti (Arts dle Berlin: 2005, 3). Klíčové dle Tory Skodvin a Steinara Andresena je schopnost NGO mobilizovat veřejnost a být součástí transnacionální koalice (Skodvin, Andresen dle Berlin: 2005, 3). Sikkink a Keck se zaměřují na koncept „hustoty sítě“ (network density). Tento koncept v sobě zahrnuje velikost sítě organizací a intenzitu vnitřní komunikace (Keck, Sikkink dle Berlin: 2005, 3). Gulbrandsen a Andresen se soustřeďují na schopnosti NGO v určitých oblastech – znalosti, členství, finance a politickou základnu. Zdůrazňují úlohu intelektuálního kapitálu a potřebu blízké spolupráce s důležitými vyjednavači a vládami (Gulbrandsen, Andresen dle Berlin: 2005, 4). Dle Chatterjee a Fingera jsou podstatné dostatečné finance a kontakty s nejmocnějšími vládami, důležité je i geografické rozdělení, úspěšnější jsou NGO ze Severu (Chatterjee, Finger dle Berlin: 2005, 4).

Podstatné pro úspěch NGO jsou i kontextuální faktory. Důležitá je politická situace a institucionální rámec. Politická situace v sobě zahrnuje politická pnutí a stav světové ekonomiky. Institucionální rámec obsahuje pravidla a procedury integrace NGO, povahu vyjednávání, charakteristiky problematik, o nichž se jedná, a náklady na implementaci požadavků environmentalistů (Nadelman dle Berlin: 2005, 5).

Case study

Forest Stewardship Council (FSC)

FSC bývá dáván jako příklad private-private kooperace. Co je klíčové, u private-private způsobu governance není zahrnut stát. Stát se nepodílí na vytváření standardů. Tvorba norem zcela závisí na privátních aktérech.

FSC bylo založeno v roce 1993 valným shromážděním skládajícím se ze 126 participantů, organizací jako například WWF, Greenpeace, Friends of the Earth, lesnického sektoru, maloobchodníků, odborových organizací a organizace domorodých obyvatel. Jejím cílem je podporovat ekologicky šetrné, sociálně prospěšné a ekonomicky životaschopné obhospodařování lesů. FSC se spoléhá na to, že zákazníci budou vyžadovat dřevo z lesů, jež jsou obhospodařovány udržitelně. Její certifikát by měl zaručit zákazníkům, že zakoupené dřevo pochází z lesů, jež jsou obhospodařovány šetrně[4]. FSC vytváří pravidla v globálním měřítku. Pravidla v sobě nesou: 1) Principy 2) Normy 3) Regulace 4) Procedury. Uplatňuje soft law. Participace je dobrovolná a je podporováno konsensuální rozhodování. Institucionální architektura FSC je následující. Klíčové je Valné shromáždění, které je rozděleno do tří komor – obchodní, sociální a environmentální. Všechny tři komory jsou si rovné, je také zajištěna rovnoměrná participace zástupců Severu a Jihu[5]. Decentralizovaná struktura zajišťuje přítomnost FSC nejen na mezinárodní rovině, ale i na národní a regionální. FSC produkuje tři typy standardů. Za prvé globální standardy hospodaření s lesy, jež jsou základem pro formování standardů na národní a regionální úrovni. Za druhé standardy dohledu. Za třetí standardy akreditace (Pattberg: 2004, 58). FSC systém je implementován privátními certifikátory, jež jsou akreditováni FSC. Podstatné je, že certifikáty jsou poskytovány jen na určitou dobu, poté musí být obnoveny. Pokud dojde k porušení pravidel, certifikát může být odebrán. Kontrolováni jsou i certifikátoři, jimž může být v případě závažných porušení pravidel odebrána akreditace (a tedy i právo vydávání certifikátů) ze strany FSC (Kern: 2004, 6).

FSC je udáváno jako relativně úspěšný příklad private-private formy governance, největších úspěchů dosáhl v oblasti západní Evropy a transformujících se zemí (např. Polsko).

FSC poskytuje institucionalizované řešení globálních environmentálních problémů. Nabízí fórum pro rozličné typy aktérů, jež vyjednají standardy a procedury a vytvoří obecný konsensus na danou problematiku. Klíčový je outsourcing poskytování akreditace, ta je udílena třetí stranou, tento mechanismus udržuje kredibilitu FSC, je tedy zajištěn nezávislý monitoring.

FSC je důkazem, že je možné, aby privátní aktéři utvářeli „pravidla hry“. Výsledkem je, že rozdílní aktéři jako například transnacionální korporace a environmentální organizace mohou konsenzuálně přispět ke změnám v systému produkce a spotřeby (Pattberg: 2004, 63). Limity FSC spočívají v tom, že stále existují trhy, jež přijímají ilegálně těžené dřevo a zde FSC nemůže nahradit národní politiky ochrany a kontroly (Kern: 2004 ,10). Dalším limitem je to, že jako privátní a dobrovolný systém čelí konkurenci dalších takových systémů[6]. Vytváří se tak systém paralelních certifikací a rostou transakční náklady. I když je FSC úspěšné, ukazuje se, že důležité je začlenění nestátních systémů do systémů národních států (Kern: 2004, 21).

Case study: Kjótský protokol

Na konci 80. let se dostalo problému změn klimatu značné pozornosti, vědec NASA vypověděl pod přísahou před Senátní komisí, že globální oteplování na 99% probíhá. V roce 1988 World Meteorological Organization (WMO) a United Nation Environment Programme (UNEP) vytvořila Mezivládní panel pro změny klimatu (IPCC). Po vydání první zprávy IPCC se Valné shromáždění OSN rozhodlo začít jednání o vytvoření Rámcové konvence pro klimatickou změnu (FCCC). Konference Stran (COP) FCCC se rozhodla pro iniciování vyjednávání o redukci nebo limitaci emisí. Byl vytvořen Kjótský protokol. Ten zavazuje rozvinuté země a ekonomiky v tranzici k redukci emisí skleníkových plynů o 5% oproti úrovni z roku 1990 (Dessai, Lacasta, Vincent: 2003, 184). Míra redukce se liší stát od státu (např. Austrálie dokonce mohla zvýšit emise). Toho mělo být dosaženo pomocí tržních principů, tzv. Kjótských mechanismů, což zahrnuje obchodování s emisemi, společně přijatá opatření a mechanismus čistého rozvoje[7]. Platný měl být v případě, že bude přijat minimálně 55 státy, jež produkují minimálně 55 % emisí. Po podpisu Ruska vstoupil Kjótský protokol[8] v platnost v roce 2005.

Vliv NGO na Kjótský protokol. NGO se rozsáhle účastnily vyjednávání o Kjótském protokolu, snažily se především lobbovat delegáty a pořádaly koordinační setkání. Na druhou stranu, přístup na jednání byl pro NGO omezený. Na konci procesu se jednání dělo za „zavřenými dveřmi“. Co se týče dosažení cílů, nebyly NGO v případě Kjótského protokolu příliš úspěšné, schválené snížení emisí bylo o dost nižší, než očekávaly. Podařilo se jim částečně ovlivnit debatu o obchodu s emisemi. I přes to, že se dokázaly organizovat a mluvit jedním hlasem, vliv NGO na Kjótský protokol byl jen mírný a to především proto, že delegáti se soustředili na ekonomické důsledky obchodu s emisemi, navíc situaci NGO nepomohla jednání delegátů za zavřenými dveřmi (Betsill, Corell:2001 ,100).

Obecně lze říci, že nestátní aktéři neměli žádné pravomoci pro vytváření politik, měli jen konzultativní status. V tomto smyslu je samotný Kjótský protokol možné označit za příklad veřejného vládnutí (public governance). Ovšem během prováděcí fáze, např. v případě mechanismu čistého rozvoje (CDM) již jde o public-private partnership (PPP). Některé funkce byly převedeny z vlád na privátní aktéry (Bäckstrand: 2008, 85).

Jak je vidět, klíčovou roli sehrály státy, proto představím postoje některých důležitých států ke Kjótskému protokolu. Je zřejmé, že postoje důležitých aktérů jako USA, Japonska, EU a Austrálie se značně lišily. USA v roce 2001 za Bushovy administrativy odstoupily od smlouvy. Jádrem argumentace byly ekonomické důvody. Různé studie odhadovaly snížení růstu HDP a ztrátu pracovních míst. Dalším argumentem bylo i to, že mnohé země byly vyňaty z Kjótského protokolu, například Čína a Indie (Cirman a kol.: 2009, 35). Austrálie byla ve zcela jiné pozici, mohla zvýšit své emise maximálně o 8 % oproti úrovni z roku 1990 a vypadá to, že svůj cíl splní. EU má odlišný přístup, snaží se o více aktivní environmentální politiku. EU spustila European Climate Change Programme (ECCP), jenž má vytvořit všechny potřebné elementy sloužící k implementaci Kjótského protokolu v EU. Právě EU jako první spustila obchod s emisemi (Cirman a kol.: 2009, 37). Japonsko se zavázalo snížit emise o 6%, splnění tohoto závazku dosti záleží na zvýšení kapacity jaderné energie. Co se týče Ruska, to mělo dlouhou dobu stejný názor na Kjótský protokol jako Spojené státy, obrat nastal v okamžiku, kdy byla Rusku slíbena podpora pro vstup do WTO ze strany EU výměnou za ratifikaci Kjótského protokolu. Navíc, díky tomu, že Rusko má rozsáhlé neobývané oblasti, zbývá mu dostatek uhlíkových kreditů, s nimiž může obchodovat. Díky ratifikaci protokolu Ruskem došlo k jeho vstoupení v platnost (Cirman a kol,: 2009, 38).

Závěr

V globální governance v oblasti životního prostředí jsou pozorovatelné následující trendy. Za prvé dochází ke vzrůstající participaci nestátních aktérů. Aktivistické skupiny, obchodní sdružení atd. poskytují státům politické rady, data a výzkumy. Stále důležitější roli sehrávají sítě vědců, kteří poskytují komplexní technické informace, jež jsou podstatné pro tvorbu politik. Dále lze vysledovat zlepšení pozic aktérů z oblasti obchodu, ti již svůj vliv neuplatňují jen skrze působení na národní vlády, ale dnes mají často i přímou roli v mezinárodním rozhodovacím procesu. Roste i význam mezivládních organizací. Dalším klíčovým trendem je rostoucí privatizace. Privátní aktéři se neomezují jen na lobbying, ale stávají se formálně součástí jednání, jež vedou k vytváření a implementaci norem. Dochází k posunu od čistě veřejné (mezivládní) formy governance směrem ke kooperaci mezi veřejnými a soukromými aktéry (private-public partnership) a čistě privátní formou governance. Posledním trendem je narůstající segmentace. Segmentace spočívá v tom, že sice dochází k rostoucí institucionalizaci světové politiky na globální úrovni, nadále však probíhá tvorba politik na regionální, národní a podnárodní úrovni ve stále více oblastech (Bierman: 2004, 11). Může tak docházet a dochází ke konfliktům mezi různými úrovněmi tvorby politik. Tyto problémy vedou mnohé autory k úvahám o reformě globální governance v oblasti životního prostředí.

Odpovědná redaktorka: Selma Hamdi

Odpovědná korektorka: Jana Nováková

Titulní obrázek přijat z: http://www.sxc.hu/browse.phtml?f=download&id=1158741

Seznam literatury:

Arts, Bas: 2005. Non-state Actors in Global Environmental Governance: New Arrangements Beyond the State. Dostupné na: http://www.unpop.nl/inhoud/artikelen/non-state%20actors%20in%20GG.pdf 2.4. 2010
Bäckstrand, Karin: 2008. Accountibility of Networked Climate Governance: The Rise of Transnational Climate Partnership. Global Environmental Politics. 8:3/2008, 74-102.
Berlin, Daniel: 2005. The Key to Green Power-Explaining NGO Influence in Global Environmental Governance Structures. NISA NOPSA Conference. Dostupné na: www.mim.org.gu.se/pdf/Berlin%20NISA-NOPSA.pdf 28.3. 2010
Bernstein, Steven: 2002. Liberal Environmentalism and Global Environmental Governance. Global Environmetal Politcs. 2:3/2002, 1-16.
Bernstein, Steven, Ivanova, Maria: 2007. Institutional Fragmentation and Normative Compromise in Global Environmental Governance. In: Bernstein, Steven, Paully, Louis (eds.): Global Liberalism and Political Order: Toward a New Grand Compromise?. State University of New York Press, New York, 161-187.
Betsill, Michelle, M., Corell, Elisabeth: 2001. A Comparative Look at NGO Influence in International Environmental Negotiations. Global Environmental Politics. 1:4 (November), 86-107.
Bierman, Frank: 2004. Global Environmental Governance: Conceptualization and Examples. Dostupné na: http://www.glogov.org/images/doc/WP12.pdf ; 27.3. 2010
Börzel, Tanja, A., Risse, Thomas: 2002. Public-Private Partnership: Effective and Legitimate Tools of International Governance? 1-22. Dostupné na: http://userpage.fu-berlin.de/~atasp/texte/021015_ppp_risse_boerzel.pdf ; 30.3. 2010
Cirman a kol.: 2009. The Kyoto Protocol in a Global Perspective. Economic and Business Review. 11:1/2009, 29-54.
Clapp, Jennifer: 1998. The privatization of global governance: ISO 14000 and the Developing World. Global governance. 4/1998, 295-316.
Clapp, Jennifer: 2003. Transnational Corporations and Global Environmental Governance. Dostupné na: www.trentu.ca/tipec/3clapp4.pdf dne 3.4. 2010
Dessai, Suraje, Lacasta, Nuno, S., Vincent, Catharine: 2003. International Political History of the Kyoto Protocol: from the Hague to Marrakech and Beyond. International Review for Environmental Strategies. 4:2/2003, 183-205.
Falkner, Robert: 2003. Private Environmental Governance and International Relations: Exploring the Links. Global Environmental Politics. 3:2/2003, 72-87.
Ivanova, Maria, H., Roy, Jennifer: 2007. The Architecture of Global Environmental Governance: Pros and Cons of Multiplicity. In: Swart, Lydia, Estelle, Perry (eds.): Global Environmental Governance: Perspectives on a Current Debate. Center for UN Reform Education, New York, s.48-66.
Kanie, Norichika: Governance with Multilateral Environmental Agreements: Healthy or Ill-Equipped Fragmentation. In: Swart, Lydia, Estelle, Perry (eds.): Global Environmental Governance: Perspectives on a Current Debate. Center for UN Reform Education, New York, 67-86.
Kern, Kristine: 2004. Global Governance Through Transnational Network Organization – the Scope and Limitations of Civil Society Self-Organization. Discusion paper SP IV 2004-102. Wissenschaftszentrum Berlin fur Socialforschung 2004.
Lian, Koh, Kheng, Robinson, Nicholas, A.: 2002. Regional Environmental Governance: Examining the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Model. In: Esty, Daniel, C., Ivanova, Maria, H.(eds.): Global Environmental Governance: Options and Opportunities. Yale Center for Environmental Policy and Law, 101-120.
Najam, Adil a kol.: 2006. Global Environmental Governance: A Reform Agenda. International Institute for Suistanable Development. Dostupné na: www.iisd.org/pdf/2006/geg.pdf 8.4. 2010
Pattberg, Philipp: 2004. Private Environmental Governace and the Suistanibility Transition: Functions and Impacts of NGO-Business Partnership. In: Jacob, Klaus, Binder Manfred, Wieczorek, Anna (eds.): Governance for Industrial Transformation. Environmental Policy Research Centre, Berlin, 52-66.
Speth, James, Gustav, Hass, Peter M.: 2006. Global Environmental Governance. Island Press, Delhi.
Vymětal, Petr: 2007. Governance: Defining the Concept. VŠE, Working Paper. dostupné na: http://vz.fmv.vse.cz/wp-content/uploads/1_2007.pdf ; 3.4. 2010
Wijen, Frank, Zoeteman, Kees: 2004. Past and Future of th Kyoto Protocol. Globus.
Winchester, Brian, N.: 2009. Emerging Global Environmental Governance. Indiana Journal of Global Legal Studies. 16:1/2009, 7-23.

Internetové zdroje:

[1] ;http://ecogov.blogspot.com/2007/04/definition-of-environmental-governance.html ; 28.3. 201

[2] http://www.sehn.org/precaution.html ; 29.3. 2010

[3] výstup z World Summit on Suistanable Development (WSSD) v Johannesburgu

[4] http://www.czechfsc.cz/fsc-certifikace/ &

Jak citovat tento text?

Fedina, Martin. Governance v oblasti životního prostředí [online]. E-polis.cz, 6. duben 2011. [cit. 2024-04-18]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/governance-v-oblasti-zivotniho-prostredi.html>. ISSN 1801-1438.