Fenomén územního členění v obecním zřízení - 1. část

 11. duben 2006  Mgr. Pavel Netolický   komentáře

Nejen všeobecné, rovné a přímé volby jsou nutné pro fungování samosprávy, přestože jsou jediným demokratickým nástrojem nabytí legitimity orgánu veřejné moci. Pro dobré fungování institucí, které spravují veřejné statky, je též předpokladem vhodné nastavení zdrojů i pravomocí k tomu, aby svoji činnost mohli vykonávat co nejefektivněji. Zatímco suverén si své zřízení a formu vlády může libovolně nastavovat dle svých potřeb ve své ústavě a dále pak v jejím rámci, systémy samosprávné, které jsou subjekty nestátního charakteru a svrchovaností nedisponují, jsou závislé na tom, co jim umožní zákonodárství suveréna.

Úvodem

Nejen všeobecné, rovné a přímé volby jsou nutné pro fungování samosprávy, přestože jsou jediným demokratickým nástrojem nabytí legitimity orgánu veřejné moci. Pro dobré fungování institucí, které spravují veřejné statky, je též předpokladem vhodné nastavení zdrojů i pravomocí k tomu, aby svoji činnost mohli vykonávat co nejefektivněji. Zatímco suverén si své zřízení a formu vlády může libovolně nastavovat dle svých potřeb ve své ústavě a dále pak v jejím rámci, systémy samosprávné, které jsou subjekty nestátního charakteru a svrchovaností nedisponují, jsou závislé na tom, co jim umožní zákonodárství suveréna.

Problematika, kterou se zde budeme zabývat, je pro některé komunální systémy důležitým aspektem jejich existence. Asi by nebylo nejvhodnější říci, že jde o nejdůležitější komunální systémy, jelikož všechny obce si mají být ve své samosprávě rovny, přesto však je nutno si přiznat, pohybujeme-li se v prostředí vědy o moci, že politický význam měst a obcí není a nemůže být totožný. V této práci bychom se měli zastavit u problematiky územního členění, které se týká té části českých měst a obcí, které lze označit za politicky nejvýznamnější. Zastavíme se tedy u statutárních měst a jejich možnosti vytvářet si vlastní subobecní zřízení pro své teritorium. Vždyť fenomén členění politické jednotky na více samostatných entit má významné důsledky v mnoha aspektech politologického bádání a přímo se dotýká životů jejich obyvatel. Občané územně členěných statutárních měst, včetně těch, kteří se příliš o veřejné dění nezajímají, čas od času musejí tento zvláštní typ obecního zřízení pocítit ve svém běžném životě – minimálně v době komunálních voleb, nebo potřebují-li vyřídit něco na úřadě, když to zjednodušíme. Úkolem tohoto zpracování je posvítit si v krátkosti na fenomén městského federalismu, který můžeme nalézt v českém obecním zřízení.

Decentralizace a dekoncentrace

Činnost měst a obcí se označuje jako správní. V demokracii v tomto směru hovoříme o veřejné správě, v užším pojetí hovoříme o správě ve městě jako o městské správě. V tomto směru se pohybujeme v nejobecnějším měřítku, takže abychom více pochopili praxi, je třeba podívat se hlouběji pod pokličku veřejné správy.

Model veřejné správy je nastaven na základě politického rozhodnutí suveréna, který stanovil jakési obrysy celkového státního zřízení, část je zakotvena v Ústavě popř. též principech uvedených v Listině základních práv a svobod, část pak v navazující legislativě. Ústava je tedy primárním předpokladem k tomu, že v systému se očekává decentralizace moci.[1]

Konkrétní podoba vnitřního uspořádání, resp. toho uspořádání, které odděluje stát od dalších subjektů, je pak definována běžnými zákony a při popisu této praxe se obvykle zohledňují dvě hlediska, podle kterých lze na veřejnou správu nahlížet:[2]

1. funkční hledisko, které znamená tu pozici pohledu, kdy se studují činnosti vykonávané krajskou, obecní či městskou správou;
2. organizační hledisko, v němž jde o studium orgánů a jejich vztahů s jinými.

Pro decentralizaci jsou důležitá obě hlediska, organizační dodává systému fasádu decentralizace a funkční hledisko náplň decentralizace. V tomto kontextu hovoříme o právnickém naplnění decentralizace, které je až důsledkem politického rozhodnutí, kdy se veřejná moc rozhodne rozčlenit se na vícero mocensko politických struktur a z ústředí státu přechází část moci na struktury veřejné moci substátní úrovně, které svoji legitimitu získávají nezávisle na státu.

Proto je třeba vyjít z obecné definice politické decentralizace, která říká, že jde o „přenesení politické moci z centrální vlády na nižší úrovně vládnutí.“[3] V tomto kontextu pak v různých systémech můžeme nalézt rozdílné typy zřízení a to podle toho, která dimenze moci klasického Monteskiánského dělení na moc výkonnou, zákonodárnou a soudní je do decentralizace zahrnuta, tedy která dimenze je sdílena či rozdělena mezi stát na straně jedné a politické jednotky v něm na straně druhé. Česká republika jako unitární stát připouští do sféry decentralizace jen exekutivní rovinu. Žádná politická jednotka substátní úrovně v České republice nesdílí s Parlamentem zákonodárnou moc, nedisponuje ani částí soudní moci (nepovažujeme-li přestupkové řízení v rámci obcí za něco jako decentralizaci soudnictví). V parlamentním systému je mocenským těžištěm legislativa a ta zde více než jednoho nositele, kterým je dvoukomorový parlament, nemá. Formy decentralizace zřízení, které známe z Evropy a dalších částí světa, jako jsou klasické federalismy či devoluce, nejsou předmětem zájmu této práce. V unitárním státu, jakým Česká republika je, existuje decentralizace veřejné moci jen na úrovni exekutivy a obce a kraje jsou proto výrazem výkonné moci v rukou nestátních aktérů. Obdobně se k problematice staví i právní věda, která operuje s pojmem zestátnění právního řádu[4], kde parlament je v postavení vrcholného reprezentanta moci lidu, kde by sdílení zákonodárství znamenalo relativizaci tohoto postavení, což by signalizovalo jinou formu zřízení.

Městský federalismus

Městský federalismus jako pojem je jistou formou přirovnání k federalismu. Jeho úkolem je pojmenovat decentralizační formu, která svůj název v politické vědě zatím nemá, ale která je tradiční součástí českého obecního zřízení. Lidé, kteří žijí v územně členěných statutárních městech, ani mnohdy netuší, že minimálně v době komunálních voleb, nebo poptávají-li po úřadech nějaké správní služby, vstupují do interakce s komunálním systémem, který v obci za hranicí města občané neznají.

Městský federalismus lze chápat též jako prohloubení decentralizace systému nastavené suverénem (tedy českým parlamentem), kdy v rámci určité užší skupiny obcí existuje ještě jeden stupeň samosprávy navíc oproti standardu, přičemž ale není narušena základní zásada koncepce decentralizace unitárního státu, že substátní autonomní politické jednotky se pohybují v prostoru vymezeném legislativou a jejich existence a činnost do oblasti zákonodárství neproniká.

V českém politickém systému lze identifikovat jistou užší skupinu obcí, které požívají zvláštního postavení. Jedná se o tzv. statutární města, což původně měla být jen metropolitní centra o velikosti nad sto tisíc obyvatel, ale po pádu reálného socialismu začal jejich počet přibývat v důsledku objevu fenoménu politických obchodů v rámci legislativy, to když se náhle zdemokratizoval sněmovní život. Na počátku 90. let se skupina statutárních měst rozrostla, protože si to přáli poslanci z různých větších měst, která statutární nebyla. Nebylo to rozšíření definitivní, k poslednímu rozšíření počtu statutárních měst došlo na sklonku ledna tohoto roku[5].

Právě mezi statutárními městy lze hledat městský federalismus. Tam totiž může být trojstupňový model členění státu rozšířen ještě o další entitu. Podstatou zřízení statutárního města je totiž jeho právo se dále územně členit. Znamená to tedy, že občané statutárního města přicházejí po státu, kraji a obci do styku ještě se čtvrtou úrovní veřejné správy, která je založena na územní bázi. Jak už ale bylo naznačeno, není tomu tak vždy ani v rámci statutárních měst. Všechna sice disponují zvláštním postavením, ale část z nich se územně nečlení a některá nemají ani svůj statut, přestože mají být statutární. Mnohá města nabyla nového postavení z politických důvodů, neměla ani velikostní předpoklady, ani neměla tradici statutárního zřízení z předchozích dob. Největší čtveřice statutárních měst, kterou tvoří Praha, Brno, Ostrava a Plzeň, se územně člení již desítky let.

Definice městského federalismu

Největší statutární města se člení územně zejména proto, že jejich teritorium už není ze sociologického i geografického hlediska tak stejnorodé jako tomu může být u menších měst a vesnic. Jednak se na jejich struktuře podepsala urbanizace spojená s industrializací a zformováním moderního státu, jednak se na nich podepsal a podepisuje proces suburbanizace, tzn. proces růstu předměstí, spojený s pozdní modernitou a přechodem do éry postmoderní. Regionální vědy pro tyto případy již nepoužívají pojem obce či města, ale označují tyto územní celky termínem městský region[6], čímž naznačují, že tyto jednotky překročily ryze municipální charakter a stávají se něčím větším.

Územní členění statutárního města je vlastně důsledkem procesu suburbanizace ve sféře politiky. V suburbanizovaných částech měst vznikly komunity, které byly definovány jako obce v obcích. Tyto komunity definovaly vlastní potřeby, požadavky po službách a infrastruktuře a u obyvatel zde vznikla i citová vazba k místu, kde žijí. Předměstí se stalo součástí identity občana. Decentralizace statutárního města z politologického hlediska znamená přiblížení výkonu veřejné moci občanovi, to s sebou přináší též přiblížení výkonu veřejné správy. Samosprávnost komunity předměstí je pro nás vodítkem, proč se pro tyto systémy osvědčí používat pojem městský federalismus. Město není jednolitým komunálním celkem, existuje zde dělba kompetence mezi centrum a periferie.

Městský federalismus lze definovat jako uspořádání, kdy „uvnitř statutárního města existuje alespoň jeden územně samosprávný útvar, který je spravován vlastním zastupitelstvem.“[7] Je to stav, kdy je správa věcí veřejných odvozena dvěma paralelními volbami v rámci komunálních voleb na území jedné obce. Znamená to tedy, že v politickém systému statutárního města jako celku existují alespoň dva zastupitelské sbory, jejichž legitimita je nezávisle na sobě odvozena volbami. Jen obyvatelé těchto typů měst mohou být voliči dvojích komunálních voleb, jinde se nelze s touto praxí setkat. Volič v územně členěném statutárním městě neobdrží jeden volební lístek, jak je to běžné v ostatních obcích, ale obdrží tyto lístky dva, protože volič má možnost absolvovat naráz dvoje volby, jelikož se nevolí jeden nýbrž dva zastupitelské sbory. Ačkoli se volby konají v jeden den, jsou to dva na sobě nezávislé volební akty a oba volební výsledky jsou shodně legitimní. Pokračování…

Prameny:

1. Fiala, V., Říchová, B. a kol. (2002): Úloha politických aktérů v procesu decentralizace, Olomouc - Praha, Moneta - FM.
2. Hendrych, D. a kol. (2001): Správní právo. Obecná část, Praha, C. H. Beck.
3. Chandler, J. A. (1998): Místní správa v liberálních demokraciích, Brno , Doplněk.
4. Kadeřábková, J., Mates, P., Wokoun, R. (2004): Úvod do regionálních věd a veřejné správy, Plzeň, Aleš Čeněk.
5. Kopecký, M. (1998): Právní postavení obcí. Základy obecního práva, Praha, Codex Bohemia.
6. Netolický, P. (2005): Struktura statutárního města Plzně a výkon veřejné správy na jeho území, bakalářská práce, Plzeň, FF ZČU.
7. Průcha, P. (1991): Místní správa, Brno, Masarykova univerzita.
8. URL: http://aktualne.centrum.cz/domaci/mesta-a-regiony/clanek.phtml?id=62508, 19. 3. 2006.
9. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
10. Vyhláška města Brna č. 20/2001, Statut města Brna, ve znění pozdějších předpisů.
11. Vyhláška města Liberec č. 7/2001, Statut města Liberce, ve znění pozdějších předpisů.
12. Vyhláška města Plzně č. 8/2001, Statut města, ve znění pozdějších předpisů.
13. Wallace, W.: The Nation State in Western Europe, in: The Question of Europe, ed. Peter Gowan/Perry Anderson, London 1997.
14. Zákon č.128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.

---

[1] Hlava sedmá úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

[2] Průcha, P. (1991): Místní správa, Brno, Masarykova univerzita, s. 7 – 12.

[3] Fiala, V., Říchová, B. a kol.: Úloha politických aktérů v procesu decentralizace, Olomouc – Praha 2002

[4] Kopecký, M. (1998): Právní postavení obcí. Základy obecního práva, Praha, Codex Bohemia, s. 125 a 126.

[5] URL: http://aktualne.centrum.cz/domaci/mesta-a-regiony/clanek.phtml?id=62508, 19. 3. 2006

[6] Kadeřábková, J., Mates, P., Wokoun, R.: Úvod do regionálních věd a veřejné správy, Plzeň 2004, s. 56 – 57.

[7] Netolický, P. (2005): Struktura statutárního města Plzně a výkon veřejné správy na jeho území, bakalářská práce, Plzeň, FF ZČU, s. 22.

[Nahoru ↑]

---

Přidat komentář

Další články autora

Další články z rubriky

Vložit komentář