Společenskovědní časopis

Federální uspořádání Spolkové republiky Německo

19. září 2016 Filip Šimek komentáře

Základní právní charakteristika německého federalismu, jako stěžejního aspektu institucionální dělby moci, vychází z dělby legislativní pravomoci zákonodárných sborů a dělby právního řádu na spolkové a zemské právo. Na spolkové úrovni lze vysledovat i silné centralizační tendence. Jak ale vypadá kompletní federální uspořádání Německa? Dozvíte se v článku Filipa Šimka.

Zdroj: pixabay.com

Charakter ústavy plní ve Spolkové republice Německo (dále „SRN“) Základní zákon Spolkové republiky Německo (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, dále též „GG“) z 23. května 1949.[1] Dokazuje to judikatura Spolkového ústavního soudu, jenž Základní zákon pojmenovává označeními „naše spolková ústava“ („unserer bundesstaatlichen Verfassung“[2] ) a „německá ústava“ („die deutsche Verfassung“[3] ). Za dobu své existence byl několikrát novelizován. Text této práce pracuje zejména s recentně účinným zněním k 23. prosinci 2014.[4]

Ačkoliv je pro listinu nejvyšší právní síly ve státě používán obvykle název „ústava“ (Verfassung), použití označení „základní zákon“ ovšem mělo v době jeho tvorby a schvalování za daných vnitro- a zahraničněpolitických podmínek v tehdejším Německu, zejména pak faktické rozdělení Německa tzv. železnou oponou pro futuro predikovalo rozdílnou státoprávní genezi obou celků, své opodstatnění. Formální pojem „ústava“ je více spojován s definitivní, neměnnou právní úpravou reprezentující plnou státní suverenitu. Kompromisní termín „základní zákon“ byl použit navzdory faktu, že materie v GG nakonec upravená odpovídá ústavním úpravám plně suverénních států.[5]

Po vymanění Německé demokratické republiky z uskupení států východního bloku, pádu monopolního mocenského působení Sjednocené socialistické strany Německa a zahájení procesu intenzívnějšího sbližování obou německých států se otevírala cesta pro tzv. znovusjednocení (Wiedervereinigung).

Ústavněprávní kontury tzv. znovusjednocení byly promítnuty do čl. 23 GG a čl. 146 GG. Zatímco dikce čl. 23 GG ve znění v čase tzv. znovusjednocujících tendencí předpokládalo možnost přistoupení nových zemí, čl. 146 GG kalkuloval s vytvořením nové ústavy, což implicitně odráželo provizorní úmysly při tvorbě Základního zákona. Paralelní aplikace obou těchto článků byla z logiky věci vyloučena. Vzhledem k tomu, že byl realizován postup podle čl. 23 GG, nelze hovořit o znovusjednocení v právním smyslu, neboť ten odpovídá proceduře ve smyslu čl. 146 GG.[6]

Federální (spolkové) uspořádání SRN je zakotveno v podmínkách Základního zákona v čl. 20 odst. 1 GG (Bundesstaat), jehož téměř na první pohled až neseznatelné konsekvence jsou zcela určujícím atributem moderního německého státu. Ústavodárce považoval spolkový princip za tak důležitou a nepřekonatelnou náležitost německé státnosti, že možnost její „změny v zásadách členění Spolku na země nebo v zásadním spolupůsobení zemí při zákonodárství“ prohlásil v čl. 79 odst. 3 GG, [7] ztělesňující tzv. klauzuli věčnosti (Ewigkeitklausel), za nepřípustnou.[8] ^{, [9]}Náznaky spolkového dělení lze nalézt i v samotné preambuli, jež vyjmenovává všechny spolkové země.[10]

Spolkové uspořádání je projevem vertikální dělby moci dovozující se z čl. 20 odst. 3 GG v souvislosti s principem formálního právního státu. Základní zákon totiž podřazuje všechny složky dělby moci (zákonodárnou moc, výkonnou moc a soudní moc jako výsledek horizontálního dělení moci) pod účinky právní závaznosti zákonem.[11] Pro úplnost autor této práce uvádí, že hodnotovým (materiálním) jádrem Základního zákona je vyloučení některých změn prostřednictvím tzv. klauzule věčnosti v dikci čl. 79 odst. 3 GG.

V návaznosti na výše uvedené je autor názoru, že v SRN de facto existuje 17 právních řádů (jeden spolkový právní řád a 16 zemských právních řádů), jejichž vzájemný vztah musí být spolehlivě vymezen. Obecně je vztah spolkového práva k zemskému právu charakterizován jako subsidiární (čl. 70 odst. 1 GG; též čl. 30 GG). Zákonodárná činnost spolkové země je dána v těch oblastech, v nichž neexistuje svěření výkonu Základním zákonem Spolku. Primární roli tak hraje spolkové (všeněmecké) právo. Podle čl. 31 GG spolkové právo jednoznačně ruší zemské právo.[12] Významným korektivem vzájemných interakcí Spolku a zemí je zásada věrnosti ke Spolku[13] (Bundestreue), dovozovaná z čl. 20 odst. 1 GG jako „imanentní ústavní norma, která upravuje vztah mezi Spolkem a zeměmi, “[14] jež označuje závazek zemí k reflektování spolkových zájmů a všeobecně i kooperativní model spolupráce (čl. 35 GG), propojování úrovní a recipročního doplňování se (tzv. kooperativní federalismus).[15] Spolek je oprávněn zavázat spolkovou zemi účinností mezinárodní smlouvy.[16]

V neposlední řadě se státní uspořádání federativního charakteru odráží i ve struktuře státní správy a samosprávy v jednotlivých spolkových zemích. Každá spolková země vytváří svou ústavu i strukturu zemských zákonodárných, výkonných a soudních orgánů.[17] Základní zákon v čl. 28 GG stanoví obligatorní soulad ústavního pořádku zemí s ustanoveními Základního zákona. V praxi se klasifikují dvě, resp. čtyři různá uspořádání německého obecního zřízení.[18]

Existence dělby moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní vychází z čl. 20 odst. 2, 3 GG. Zákonodárná moc je v SRN reprezentována Spolkovým sněmem, zvláštní roli v legislativním procesu pak hraje Spolková rada. Představitelem výkonné moci je spolková vláda. Soudní moc je vykonávána soudy, [19] jež Základní zákon kvalitativně třídí na Spolkový ústavní soud, spolkové soudy (Bundesgerichte) a soudy spolkových zemí (Gerichte der Länder) (čl. 92 GG). Struktura soudní moci je vymezena věcnou příslušností soudů (Gerichtsbarkeit), ergo rozlišujeme obecné soudy, pracovní soudy, všeobecné správní soudy, finanční soudy a sociální soudy.[20] Spolkového prezidenta v SRN nelze podle autorova názoru jednoznačně podřadit pod jednu z vyjmenovaných mocí, a proto stojí mimo klasickou dělbu moci.

Spolkový sněm (Bundestag) jako zástupce zákonodárné moci v SRN reprezentuje „jediný bezprostředně legitimovaný orgán“. Nenahraditelnou roli hrají politické strany (srov. čl. 21 GG), jichž předsednictva na spolkové úrovni jsou na spolkové úrovni faktickými tvůrci politiky.[21] Členové Spolkového sněmu vykonávají volný mandát, neboť jej vykonávají na základě čl. 38 odst. 1 GG v souladu toliko se svým svědomím a nejsou vázáni příkazy nikoho.[22] Jako členové parlamentu jsou chráněni indemnitou a imunitou.[23]

Ústavněprávní základ separace spolkového a zemského zákonodárství je inkorporován zejména do čl. 30 a čl. 70 odst. 2 GG. Základní zákon z logiky věci expressis verbis nestanoví výčet výlučných pravomocí zemí (Sache der Länder), ale v čl. 30 GG obecně zakládá příslušnost spolkové země, nestanoví-li Základní zákon jinak. Trojsložkovou dělbu pravomocí dotváří čl. 70 odst. 2 GG normující o paralelní struktuře exkluzívních (spolkových) pravomocí (ausschließliche Gesetzgebung), jejichž výčet je uveden v čl. 73 GG, a konkurujících pravomocí (konkurrierende Gesetzgebung) Spolku a zemí s výčtem v čl. 74 GG, přičemž elementárním korektivem normotvorby je priorita spolkového práva podle čl. 31 a čl. 70 odst. 1 GG. Konkurující zákonodárství (čl. 72 GG) se vyznačuje prvotní předností zemské iniciativy do okamžiku, kdy své právo vydat zákon neuplatní Spolek. Za určitých okolností se právní úprava spolkové země může odchýlit.[24] Ustanovení čl. 72 odst. 3 GG tak působí jako korektiv obecné zásady přednosti spolkového práva vyjádřené v čl. 31 GG.

Spolková rada (Bundesrat) netvoří klasickou druhou (horní) komoru německého parlamentu. V této souvislosti tak podle autorova názoru nelze hovořit v případě německého parlamentarismu o bikamerálním uspořádání. Spolková rada je nadána kooperačními pravomocemi i ve vztahu ke Spolkovému sněmu, poněvadž spolkové země prostřednictvím svých zástupců ve Spolkové radě participují na legislativním procesu a na výkonu státní moci (čl. 50 GG). Úloha spolkových zemí je navíc umocněna imperativním mandátem členů Spolkové rady.[25]

Klíčovým aktérem výkonné moci v SRN je spolková vláda (Bundesregierung), která se skládá ze spolkového kancléře (Bundeskanzler) a spolkových ministrů (Bundesministern). Spolková vláda je ovládána třemi principy – kancléřským, rezortním a kolegiálním. Kancléřský princip se odráží ve významném postavení spolkového kancléře, který je podle čl. 65 GG oprávněn vydávat rámcové směrnice politické linie (Richtlinien der Politik), jež lze vnímat jako implicitní a koherentní protipól kancléřovy hlavní politické odpovědnosti. Rezortním principem se rozumí samostatné řízení jednotlivého spolkového ministerstva pověřeným spolkovým ministrem. Smysl kolegiálního principu vychází už jen z povahy spolkové vlády jako sboru kancléře a ministrů. Spolková vláda zpravidla rozhoduje ve sboru.[26]

V souvislosti s historickou zkušeností Německa lze zmínit, že vrchním velitelem ozbrojených sil není spolkový prezident, nýbrž podle čl. 65a odst. 1 GG spolkový ministr obrany. Vrchní velení po vyhlášení stavu obrany (čl. 115a odst. 1 GG) přechází podle čl. 115b GG na spolkového kancléře.[27]

Za samostatnou zmínku stojí institut konstruktivního vyjádření nedůvěry (konstruktives Misstrauensvotum), jejž lze zcela oprávněně považovat za stabilizační mechanismus německého ústavního systému, neboť, vycházejíc z historických zkušeností Německa z doby nestabilní, mladé demokracie Výmarské republiky, zabraňuje častému střídání vlád. Jeho právní úpravu lze nalézt v čl. 67 GG.[28] Smyslem konstruktivního vyjádření nedůvěry je zvolení nového spolkového kancléře ve lhůtě 48 hodin od vyjádření nedůvěry stávajícímu spolkovému kancléři, což jeho postavení významně posiluje.[29]

Autor výše již naznačil, že spolkového prezidenta (Bundespräsident) nelze zařadit do žádné složky obvyklé triády mocí. Tento fakt vyplývá zejména z čl. 55 odst. 1 GG, [30] jenž normuje o zákazu příslušnosti spolkového prezidenta vládě i zákonodárnému tělesu jak Spolku, tak země. Tento názor je nepřímo podpořen i systematikou Základního zákona, který příslušnou marginální rubriku nepodřazuje pod orgány výkonné moci. Je volen Spolkovým shromážděním na funkční období pěti let, které lze jednou opakovat (čl. 54 odst. 1, 2 GG). Rozhodnutí spolkového prezidenta obecně podléhají kontrasignaci spolkovou vládou. V německém ústavním systému zastává vzhledem k historickým zkušenostem Německa spíše reprezentativní a protokolární funkci. Ustanovení čl. 61 GG umožňuje podat na spolkového prezidenta ústavní žalobu ke Spolkovému ústavnímu soudu pro „úmyslné porušení Základního zákona nebo jiného spolkového zákona“.[31]

Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) je povolán k ochraně ústavy prostřednictvím: 1. řešení konkrétních sporů nebo analýzy souladu právních předpisů spolkového i zemského charakteru se Základním zákonem nebo jiným spolkovým právem a 2. rozhodování individuálních ústavních stížností na porušení základních práv. Z povahy soudu vyplývá, že zahájení řízení ex officio není přípustné, řízení jsou ovládána dispoziční zásadou. O zrušení zákonů nebo jejich částí rozhoduje zpravidla s účinky ex tunc.[32]

S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že SRN je státem s federativním uspořádáním, u něhož lze podle autorova názoru vysledovat významné centralizační tendence na úrovni Spolku zejména: 1. v principu modifikované (s ohledem na čl. 72 odst. 3 GG) priority spolkového práva (čl. 31 GG), 2. v zásadě věrnosti ke Spolku (čl. 20 odst. 1 GG), 3. v potenciální iniciativě Spolku k převzetí zákonodárné činnosti v oblasti konkurujících pravomocí (čl. 72 odst. 1 GG) a 4. ve faktické politické moci předsednictev politických stran na spolkové úrovni.

Seznam použité literatury

Blahož, J., Balaš, V., Klíma, K. Srovnávací ústavní právo. 4., přepracované a doplněné vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011, 524 s., ISBN 978-80-7357-629-5.

Filip, J. et al. Soudobé ústavní systémy. 2. vydání. Brno : Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně, 2001, 241 s., ISBN 80-210-2520-4.

Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 14. října 2004, 2 BvR 1481/04 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20041014_2bvr148104.html.

Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 26. března 1957 ve věci Reichskonkordat, 2 BvG 1/55. BVerfGE 6, 309 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv006309.html.

Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 28. února 1961 ve věci 1. Rundfunkentscheidung, 2 BvG 1, 2/60. BVerfGE 12, 205 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv012205.html.

Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 7. května 1963 ve věci Einwohnersteuer, 2 BvL 8, 10/61. BVerfGE 16, 64 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv016064.html#079.

Šimek, F. Komparace správního systému České republiky a Spolkové republiky Německo se zaměřením na územní samosprávu v historických souvislostech [online]. E-polis.cz, 13. 7. 2013. [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.e-polis.cz/clanek/komparace-spravniho-systemu-cr-a-srn-se-zamerenim-na-uzemni-samospravu.html . ISSN 1801-1438.

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

Základní zákon Spolkové republiky Německo, ve znění poslední novelizace čl. 1 G v. 23. 12. 2014 I 2438. Dostupné z: http://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html.

Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

[1] Blahož, J., Balaš, V., Klíma, K. Srovnávací ústavní právo. 4., přepracované a doplněné vydání. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2011, 524 s., ISBN 978-80-7357-629-5 (dále jen „Blahož, J. et al.“); s. 316.

[2] Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 7. května 1963 ve věci Einwohnersteuer, 2 BvL 8, 10/61. BVerfGE 16, 64 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv016064.html#079 ; bod 53.

[3] Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 14. října 2004, 2 BvR 1481/04 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20041014_2bvr148104.html ; bod 33.

[4] Základní zákon Spolkové republiky Německo, ve znění poslední novelizace čl. 1 G v. 23. 12. 2014 I 2438. Dostupné z: http://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html. (dále jen „GG“).

[5] Filip, J. et al. Soudobé ústavní systémy. 2. vydání. Brno : Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně, 2001, 241 s., ISBN 80-210-2520-4 (dále jen „Filip, J. et al.“); s. 86.

[6] Filip, J. et al., s. 87–88.

[7] „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“ (čl. 79 odst. 3 GG).

[8] Filip, J. et al., s. 92.

[9] Srov. čl. 9 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

[10] Präambel, GG.

[11] Filip, J. et al., s. 91.

[12] Viz čl. 31 GG.

[13] V doktríně se objevuje i název zásada spolkově přátelských vztahů (Bundesfreundliches Verhalten); Blahož, J. et al., s. 321.

[14] Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 26. března 1957 ve věci Reichskonkordat, 2 BvG 1/55. BVerfGE 6, 309 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv006309.html ; bod 237.

[15] Filip, J. et al., s. 93.

[16] Rozsudek druhého senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 28. února 1961 ve věci 1. Rundfunkentscheidung, 2 BvG 1, 2/60. BVerfGE 12, 205 [cit. 3. 4. 2016]. Dostupné z: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv012205.html ; bod 169.

[17] Blahož, J. et al., s. 320.

[18] Srov. Šimek, F. Komparace správního systému České republiky a Spolkové republiky Německo se zaměřením na územní samosprávu v historických souvislostech [online]. E-polis.cz, 13.7.2013. [cit. 3.4.2016]. Dostupné z: http://www.e-polis.cz/clanek/komparace-spravniho-systemu-cr-a-srn-se-zamerenim-na-uzemni-samospravu.html . ISSN 1801-1438.

[19] Na základě čl. 96 odst. 2 GG mohou být zřízeny spolkové vojenské trestní soudy (Wehrstrafgerichte) pro případ vyhlášení stavu obrany (Verteidigungsfall) podle čl. 115a odst. 1 GG nebo pro výkon soudnictví nad příslušníky německých ozbrojených sil sloužícími v zahraničí nebo na palubách spolkového vojenského námořnictva.

[20] V čele jednotlivých soudních soustav stojí pět nejvyšších soudů: v čele soudní soustavy obecných soudů stojí Spolkový soudní dvůr (Bundesgerichtshof), do čela pracovních soudů se postavil Spolkový pracovní soud (Bundesarbeitsgericht). Soustavu všeobecných správních soudů uzavírá Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht). V čele soudní soustavy finančních soudů je Spolkový finanční dvůr (Bundesfinanzhof) a strukturu sociálních soudů zastřešuje Spolkový sociální soud (Bundessozialgericht) (čl. 95 odst. 1 GG).

[21] Blahož, J. et al., s. 321.

[22] Viz čl. 38 odst. 1 GG.

[23] Filip, J. et al., s. 93, 94.

[24] Viz čl. 72 GG.

[25] Filip, J. et al., s. 96.

[26] Filip, J. et al., s. 96.

[27] Viz čl. 65a odst. 1, čl. 115a odst. 1 a čl. 115b GG.

[28] „Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Der Bundespräsident muß dem Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen.“ (čl. 67 odst. 1 GG).

[29] Filip, J. et al., s. 97.

[30] „Der Bundespräsident darf weder der Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes oder eines Landes angehören.“ (čl. 55 odst. 1 GG).

[31] Filip, J. et al., s. 98.

[32] Srov. § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

Jak citovat tento text?

Šimek, Filip. Federální uspořádání Spolkové republiky Německo [online]. E-polis.cz, 19. září 2016. [cit. 2023-03-28]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/federalni-usporadani-spolkove-republiky-nemecko.html>. ISSN 1801-1438.