Čistí plátci a příjemci do rozpočtu EU - vhodný kompromis či těžko udržitelný stav?

V této eseji se autor zaměří na koncept čistých plátců a příjemců rozpočtu EU. V tomto směru je nutné si položit několik vzájemně propojených otázek, z nichž některé úzce souvisí se specifiky rozpočtu EU. Výchozím bodem je především účel rozpočtu EU, přičemž ten značně souvisí také s účelem EU jako takové, a jeho skladba, tedy příjmy a výdaje. Z těchto fundamentů musí vycházet jakýkoliv názor na pozici čistých plátců a příjemců. Tento názor by měl taktéž reflektovat zdánlivě banální otázku spravedlivosti rozpočtu EU.

Čistí plátci a příjemci do rozpočtu EU - vhodný kompromis či těžko udržitelný stav?

Úvod

V této eseji se autor zaměří na koncept čistých plátců a příjemců rozpočtu EU. V tomto směru je nutné si položit několik vzájemně propojených otázek, z nichž některé úzce souvisí se specifiky rozpočtu EU. Výchozím bodem je především účel rozpočtu EU, přičemž ten značně souvisí také s účelem EU jako takové, a jeho skladba, tedy příjmy a výdaje. Z těchto fundamentů musí vycházet jakýkoliv názor na pozici čistých plátců a příjemců. Tento názor by měl taktéž reflektovat zdánlivě banální otázku spravedlivosti rozpočtu EU. Autor se pokusí prezentovat vlastní názor na to, proč dlouholetá debata o pozici čistých plátců a příjemců nevyústila v rozsáhlejší změnu rozdělení finančních břemen, přestože především čistí plátci často poukazují tuto změnu jako žádoucí, pokusí se poukázat na překážky, které tomu brání a naznačí možnosti dalšího vývoje, s vědomím, že poslední bod do značné míry souvisí s reformou rozpočtu, což je problematika zasluhující samotný příspěvek, a tedy v tomto bodu bude nastíněna pouze okrajově. Ač se tato esej otázkou reformy primárně nezabývá, autor se přesto pokusí naznačit možné změny, které budou nastíněny s ohledem na problematiku čistých plátců a příjemců.

 Specifika rozpočtu EU

Je zřejmé, že rozpočet EU má mnoho charakteristik, které jej výrazně odlišují od rozpočtů národních. Ať již jde o funkce,[1] znatelně menší velikost či strukturu. Klíčové rozdíly jsou však právě ve skladbě příjmů a výdajů. V současné době lze hovořit o 3 zdrojích příjmů: tzv. tradiční vlastní zdroje,[2] zdroj z daně přidané hodnoty[3] a zdroj založený na hrubém národním důchodu („HND“).[4] V současnosti je hlavní položkou na příjmové straně právě posledně jmenovaný zdroj, který svojí povahou zapříčiňuje, že relativní bohatší státy přispívají více než státy relativně chudší, jejichž HND není tak vysoký. Dalším problémem se může jevit jasná identifikace plátců, kteří vkládají do rozpočtu více než ostatní. Tento jev by však sám o sobě problematický nebyl, pokud by nebyla stejně jednoduchá identifikace na straně výdajové a navíc pokud by její struktura adekvátně reflektovala potřeby a cíle EU jako celku (viz níže).

Na straně výdajů, je tradičně největší položkou podíl na společnou zemědělskou politiku („SZP“), tedy především přímé platby zemědělcům, tržní opatření a podpora venkova, následovaný strukturálními opatřeními v podobě strukturálních fondů, tyto slouží jako kohezní nástroj na vyrovnávání rozdílů mezi zaostalejšími a bohatšími regiony. Další položky, jakými jsou např. administrativní výdaje či výdaje na prostor spravedlnosti, bezpečnosti a práva, nejsou v porovnání s dvěma výše zmíněnými zdaleka tak výrazné, přesto je možné pozorovat u ostatních položek výdajů nárůst jejich podílu.

Vývoj pozic čistých plátců a příjemců a možné změny v jejich postavení

Je zřejmé, že takto strukturovaná skladba rozpočtu bude do jisté míry znevýhodňovat určité typy zemí, resp. nebude respektovat jejich ekonomická specifika. Z tohoto pohledu je často rozpočet EU označován jako historický relikt (Schild 2008, s. 531), jelikož do značné míry odráží stále stav z doby, kdy společenství získalo vlastní zdroje, tedy ještě před prvním rozšířením v roce 1973. Náklady na SZP, jež v té době tvořily až 80%, si vybojovala Francie[5] s tím, že Německo bylo ochotno toto akceptovat s ohledem na výhody plynoucí z liberalizace obchodu s průmyslovým zbožím. Již zde je možné pozorovat jeden z klíčových momentů, který v úvahách o rozpočtu není na první pohled zcela zřejmý, totiž že finanční prostředky získané z EU, nejsou zdaleka jedinou výhodou z členství plynoucí. Je to možné pozorovat u velkých integračních projektů, tedy např. u měnové unie či východního rozšíření, a právě pozice Německa, kdy zisky jsou často obtížně kvantifikovatelné. Jejich očekávání však do určité míry vyváží nespokojenost s velkým příspěvkem do rozpočtu EU.

Nicméně otázka skladby rozpočtu s přihlédnutím k „příspěvkům“ jednotlivých států se ukázala jako významná již po prvním rozšíření v 70. letech s ohledem na specifika Velké Británie („VB“), jejíž čistá pozice se stala neúnosná.[6] Z tohoto důvodu byl v roce 1984 na summitu ve Fontainebleau sjednán mechanismus kompenzací, který s jistými modifikacemi přetrvává dodnes[7] i přes jeho značnou kritiku, která poukazuje na absenci jeho ospravedlnění v současné době, jelikož hlavní důvody pro jeho sjednání již pominuly. S postupem času se ukázalo, že rozpočtu EU je vlastní značná setrvačnost, někdy bývá popisována pomocí konceptu „path-dependency“ (viz např. Laffan, Lindner 2005).

Klíčové historické „události“[8] a institucionální rámec vytvořil rozpočet velmi imunní vůči radikálnějším změnám. Doposud se tedy potýkáme s mnohými přežitky jako je nepoměrný podíl výdajů na SZP, jejíž cíle nereflektují současné politické a ekonomické klima v Evropě a cíle EU, či s problémem britského rabatu, který se systémově taktéž nepodařilo řešit ani s pomocí tlaku ostatních čistých plátců, kteří pocítili určitou nevyváženost rozpočtu především v 90. letech. Je však očividné, že oba jevy nelze řešit izolovaně.[9]

V 90. letech se do popředí zájmu a pod kritiku některých členských států dostala redistribuční úloha rozpočtu a role kohezních strukturálních fondů.

Toto vše, a mnohé jiné, způsobilo, že identifikace „vítězů a poražených“ z rozpočtového hlediska je poměrně jednoduchou záležitostí, jelikož v důsledku charakteru unijního rozpočtu se jako hlavní indikátor ukázala ona čistá pozice. Tato povaha rozpočtu a převážně mezivládní charakter jednání o něm, působí ve směru, že státy se snaží získat tolik, kolik do něj vložily. Pozice čistých plátců a příjemců jsou v souladu s požadavkem primárního práva na sociální a ekonomickou soudržnost, jelikož pomáhají méně rozvinutým regionům a státům dostat se na úroveň těch s ekonomicky lepším postavením, s tímto argumentem lze bezpochyby souhlasit. Tyto výhody jsou však financovány právě druhými jmenovanými, což vede k jejich nespokojenosti. Jejich zátěž je pak vyvažována nefinančními zisky plynoucími z integrace, tyto však nemusí být vždy shodné, ba někdy ani viditelné, ve všech případech čistých plátců. Otázkou je, zda-li je možné dosáhnout požadavku koheze i jinými prostředky, než zjevnou zátěží těch platících.

Za současné skladby rozpočtu je problematické dosahovat jeho zvyšování. Vzhledem k tomu, že čistí plátci nezískávají prostředky v plné výši nazpět, nemají zájem na relativním zvyšování rozpočtu a jejich politická váha značně ztěžuje jeho dosažení. To se potvrdilo na jednáních a výsledcích o finanční perspektivě pro roky 2000-2006 a stejně tak pro roky 2007-2013. Po roce 2004 navíc výrazně vzrostl počet kohezních zemí, které mají zájem na zachování či posílení redistribuční úlohy rozpočtu.[10] Tento požadavek jde proti zájmům čistých plátců. Navíc vznikly i rozpory v zájmech kohezních zemí starých a nových, jelikož bez zvyšování rozpočtu by se část strukturálních fondů přelila do nových členských zemí na úkor starých kohezních států. Je tedy možné říci, že pokud budou existovat redistribuční nástroje podobné strukturálním fondům, které budou vztahovány k jednotlivým regionům a státům, jakékoliv snížení čistých pozic plátců bude na úkor čistých příjemců, stejně tomu bude i naopak. Proto je evidentní, že (re)distribuční stránka rozpočtu, by se měla zaměřit na mechanismy jiného typu, šlo by např. o podporu projektů, nikoli oblastí či sociálních skupin, které budou přidělovány nikoli podle vazby na geografickou oblast a ekonomickou situaci v oblasti, nebo alespoň v omezené míře, ale podle přínosu pro cíle EU jako celku, které poté následně povedou k rozvoji jednotlivých států, ať již bohatších či chudších. Pokud však kohezní fondy zůstanou, mělo by dojít alespoň k dohodnutí únosné míry redistribuce na výdajové straně a tuto dohodu nenarušovat korekcemi na straně příjmů. Ostatní čistí plátci si vymohli vlastní korekční mechanismy, které se však vztahují opět k příjmové straně, čímž dochází k porušení principu, který byl založen dohodou z Fontainebleau, že rozpočtové nerovnováhy budou řešeny pomocí výdajové části. Od Maastrichtu je navíc problematické dojít k výraznější reformě na výdajové straně, jelikož vyjednávací síla kohezních zemí se zvýšila[11] a ty mají nadále zájem na udržení současných strukturálních mechanismů.

Možné řešení situace nabízí změna struktury rozpočtu, a to především na jeho výdajové straně. Rozpočet by se měl zaměřit na financování tzv. evropských veřejných statků, tedy těch, které přímo souvisí s nadnárodní povahou EU a její možností spravovat některé oblasti efektivněji, než je to možné na úrovni národních států (Begg 2007, s. 49). V tomto smyslu by rozpočet reagoval na deklarovanou Lisabonskou strategii. Způsob řešení byl již zmíněn výše. Je třeba posílit investice do výzkumu a konkurenceschopnosti, kdy by šlo o distribuci zdrojů na konkrétní projekty, avšak nikoli o redistribuci do konkrétních regionů a států. Rozpočet by se tedy měl zaměřit na tvorbu evropské přidané hodnoty. Takto by se docílilo vyššího efektu a dosavadní čistí plátci by z něj mohli více těžit, jelikož by nedocházelo pouze k přelévání financí z bohatých do chudých zemí a snaze čistých plátců toto v nejvyšší možné míře omezit.

Na pozici čistých plátců se odráží mnoho faktorů, ať již jde o míru spokojenosti s distribucí zdrojů, vyjednávací sílu jednotlivých států, postoj k integraci nebo institucionální rámec rozpočtového procesu. Tyto faktory způsobují odlišnost v preferencích jednotlivých aktérů. Tyto odlišnosti mohou být demonstrovány např. na pozici VB a Německa, jejichž očekávané zisky z integrace a jejich role jsou výrazně odlišné a tedy ovlivňují volbu jejich strategie a cílů, i když by se mohlo zdát, že čistá pozice Německa po sjednocení se o mnoho nelišila od VB na počátku 80. let (Lindner 2006, s.136-147). Navíc se projevuje, že čisté pozice se často využívají pro vnitrostátní politické účely, tedy pokud mohou vnitrostátním aktérům přinést volební úspěch, proto jsou tato témata často účelově využívána ve vnitrostátních politických kampaních, viz opět případ Německa v 90. letech (viz Lindner 2006). Navíc někteří čistí plátci, právě jako např. Německo, těží z integrace v podobě nefinančních zisků,[12] např. otevření nových trhů po východním rozšíření a tudíž jejich zájmy na snížení svého příspěvku se jeví nerealistické, resp. kontraproduktivní, což je rozdíl oproti VB, jejíž přístup k integraci je podstatně odlišný. Dalším problematickým důsledkem existence čistých plátců, resp. jejich nespokojenosti, je existence složitých korekčních mechanismů, které však nikdy nejsou řešeny systémově (blíže viz Heinemann, Mohl, Osterloh 2008, s. 112-124) a vždy se doposud vymezovaly vůči britským korekcím. Tyto dohromady pak učinily systém velice nepřehledným a netransparentním. Jediným řešením se jeví radikální změna příjmů i výdajů, která je však v současném rigidně nastaveném rámci těžko prosaditelná.

Závěr

Jádro současného systému nutí užívat logiku „kolik vložím, tolik chci zpět.“ Což je způsobeno mnoha faktory, z nichž nejdůležitější se autor pokusil vysvětlit. V kombinaci s rigidností systému kladoucí důraz na konsenzuálnost klíčové zájmy členských států de facto blokují systémovou změnu a způsobují „nabalování“ problémů. Pokud však tato změna nebude vedena ve smyslu současných cílů EU, tedy snahou orientovat rozpočet na evropské veřejné statky, problém čistých plátců a příjemců bude stále složitěji řešitelný. Navíc čisté pozice často působí jako vnitrostátní politikum, čímž je jejich význam ještě uměle posilován. V této eseji nebyla téměř probírána problematika skladby příjmové části, v tomto ohledu by se autor nebránil jistým fiskálním daňovým pravomocem EU, které by podle něj oslabily tendence států získat „své peníze zpět,“ které jsou podle něj dány z velké části příspěvkovými stropy, toto téma by si však vyžádalo samostatnou analýzu. Celkově vzato problém čistých plátců a příjemců se jeví jako významný právě z důvodů posilování dojmu, že z evropské integrace některé státy těží více než jiné, což je v mnoha případech pravda, obzvláště pokud je otázka nahlížena z finanční perspektivy zisků a ztrát. Autor argumentuje ve prospěch reformy, která, i přes faktickou nemožnost dosažení rovnoměrného zatížení, posílí EU jako celek a následně přispěje ke kohezi. Tímto by navíc mělo být umožněno všem státům pocítit výhody integrace bez poukazování na oběti, které tento proces přináší.

Seznam použitých zdrojů

1. Begg, I. (2007): The 2008/2009 Review of the EU Budget: Real or Cosmetic?. CESifo Forum, 1/2007, pp. 45-50.
2. Heinemann, F., Mohl, P., Osterloh, S. (2008): Centre for European Economic Research (ZEW) – ZEW Economic Studies, Vol. 40 - Reform Options for the EU Own Resources System. Heidelberg: Physica Verlag.
3. König, P. a kol. (2009): Rozpočet a politiky EU. Praha: C.H. Beck
4. Laffan, B., Lindner, J. (2005): The Budget, pp. 191-213. In: Wallace, H., Wallace, W., Pollack, M. A. Policy Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press.
5. Lammers, K. (2006): The EU Budget – a Promising Result?, Intereconomics,Vol. 41, No. 1, pp. 2-3.
6. Lindner, J. (2006), Conflict and Change in EU Budgetary Politics. Abingdon: Routledge
7. Schild, J. (2008): How to shift the EU’s spending priorities? The multi-annual financial framework 2007–13 in perspective. Journal of European Public Policy, June 2008, pp. 531-548.

[1] Z hlediska teorie veřejných financí se tradičně hovoří o třech funkcích rozpočtu: alokační, distribuční a stabilizační. Rozpočet EU do jisté míry splňuje první dvě, nicméně stabilizační funkce je téměř eliminována, především požadavkem na vyrovnanost, relativní velikostí rozpočtu a v neposlední řadě také pravomocemi EU. Intervence za účelem stabilizace finančních trhů pomocí unijních financí je tedy de facto vyloučena.

[2] Cla za dovoz z nečlenských států, zemědělské a cukerné dávky.

[3] Jednotná procentní sazba uplatňovaná na každý harmonizovaný příjem členského státu.

[4] Jednotná procentní sazba z každého členského státu.

[5] Lindner a Laffanová proto rozpočet do přijetí prvního Delorsova balíku označují jako „de Gaulleův rozpočet“ (Laffan, Lindner 2005, s. 197)

[6] Relativní prosperita VB v době sjednání korekce byla poměrně nízká a VB nezískávala mnoho prostředků ze SZP, pro svůj relativně malý zemědělský sektor. Navíc vzhledem k její orientaci na obchod se zámořskými státy přispívala značně prostřednictvím tradičních vlastních zdrojů.

[7] Samotná konstrukce britského rabatu je poměrně složitý ekonomický vzorec, jehož přesné vysvětlení není pro účely této práce tak důležité jako již jeho pouhá existence. Pro podrobné vysvětlení viz např. König 2009.

[8] Událostmi jsou zde myšleny spíše národní zájmy v dané historické etapě a s časem se měnící cíle EU/ES.

[9] Lze poukázat např. na postoj bývalého premiéra VB Tonyho Blaira při jednání o finanční perspektivě pro roky 2007-2013, který požadoval snížení britského rabatu pouze za předpokladu fundamentálního přeorientování celého rozpočtu, jenž by byl reformován s cílem zvýšit ekonomický růst a konkurenceschopnost celé EU. Zde je však třeba zdůraznit, že se jedná o postoj jednoho členského státu, který sleduje své vlastní zájmy v rozpočtovém vyjednávání (Lammers 2006).

[10] Detailní rozbor klíčových faktorů ovlivňujících redistribuční funkci rozpočtu podávají např. Heinemann, Mohl, Osterloh 2008, s. 37-47.

[11] Vzhledem k požadavku jednomyslnosti při jednání o finančních perspektivách.

[12] Lammers zmiňuje další oblasti jako např. jižní Anglii, severní Itálii a Benelux, které označuje jako centrum a které podle něj těží z každého integračního procesu nejvíce, avšak postupně se zmenšuje jejich podíl na produkci (Lammers 2006, s. 3).

Autor: Josef Ostřanský

[Nahoru ↑]

Přidat komentář

Další články autora

Bushova doktrína - východiska koncepce zahraniční politiky G. W. Bushe

Další články z rubriky

Fungování celní unie mezi Evropskou unií a Tureckem

Diplomatická úloha parlamentných skupín Európskeho parlamentu

Současné možnosti regulace lobbingu na příkladu členských zemí EU

Vložit komentář