Společenskovědní časopis

Československá státoprávní asymetrie

19. říjen 2013 Filip Šimek komentáře

Prvorepubliková československá umělá myšlenka čechoslovakismu, nestabilní již ve svých počátcích, se dávno zhroutila. Košický vládní program z 5. dubna 1945 hovořil o dvou národech – o českém a slovenském (Vodička 2003: 62). Společná koexistence těchto dvou národních entit může naznačovat budoucí státní uspořádání – formu státu – obnovené republiky Československé. Promítne se do připravované ústavní listiny?

Československá státoprávní asymetrie

Tento text si klade za cíl zjistit, zda, a pokud ano, tak do jaké míry, se liší právní stav de iure definovaný ústavou s ústavní praxí, a to v oblasti existence a působení legislativních, exekutivních i justičních orgánů v Československé republice a Československé socialistické republice. I přes to, že byl po podstatnou část inkriminované doby stranický systém charakteristický existencí pouze jediné relevantní politické strany, mou pozornost si zaslouží i ten.

Četbou Ústavy Československé republiky z 9. května 1948 (dále jen „Ústava 9. května“) však zjistíme, že „Československá republika je jednotný stát dvou rovnoprávných slovanských národů, Čechů a Slováků.“ (Ústavní zákon č. 150/1948: čl. II odst. 1). Ústava tak „respektuje“ Košický vládní program a jeho sdělení, že existují dva národy, ale dále s touto myšlenkou v oblasti formy státu nepracuje a pokud ano, pouze částečně. To potvrzuje následující odstavec, který charakterizuje „území státu“ jako „jednotný a nedílný celek“ (Ústavní zákon č. 150/1948: čl. II odst. 2). Žádná federalizace se nekoná, ačkoliv o ni Slováci usilovali.[1]

Slovenským požadavkům ale bylo částečně opravdu vyhověno zmíněnou Ústavou 9. května. Jejich realizace se v praxi ale projevila jako asymetrický unitarismus (Vodička 2003: 62), nikoliv jako federativní forma složeného státu. V roce 1948, potažmo již v roce 1945, byla zahájena nedemokratická éra našich dějin. V zájmu Komunistické strany Československa (KSČ) rozhodně nebylo žádné dělení či sdílení moci – praktické pro ni bylo jedno mocenské centrum, a proto se v zájmu centralizace prosadil do Ústavy tzv. užší model vypořádání se Slováky. Moc se pak nebude „nebezpečně“ drolit. Komunisté slovenské národnosti se stali členy významných mocenských orgánů KSČ, zejména pak Ústředního výboru (ÚV) a komisí, pouze v případě, že podporovali centralistické tendence. (Rychlík 2012: 369, 373). Rychlík (2012: 373) k tomu dodává, že „[s]amotný komunistický režim na Slovensku nelze pokládat za protislovenský, byť se z pohledu prostého slovenského občana tak mohl jevit.“ Ve státoprávní rovině má existence myšlenky čechoslovakismu stejnou logiku jako „československý pracující lid“ zmíněný v preambuli Ústavy z roku 1948 (Rychlík 2012: 374). V roce 1968 Jaroslav Barto (1948: 228) napsal, že „Ústava 9. mája bola prejavom nedověry voči Slovensku“ a „objektívne bola vyjadrením vedúceho postavenia českého národa v republike.“ Rozhodně ale nemůžeme říct, že federalizací země ihned zpočátku by se nedemokratickému charakteru vlády zabránilo. I nedemokratický stát může být uspořádán federativně.

Ústava 9. května svěřila legislativní kompetence unikamerálnímu Národnímu shromáždění (NS). „Nejvyšším orgánem moci zákonodárné je Národní shromáždění o jedné sněmovně.“ (Ústavní zákon č. 150/1948: čl. V). Územní působnost tohoto zákonodárného sboru v rámci Československa nebyla omezena a uplatňovala se na celém území republiky. NS tak bylo československým orgánem. Asymetrie se projevila na Slovensku existencí Slovenské národní rady (SNR), slovenského zastupitelského orgánu se sídlem v Bratislavě, kterou čl. IX (a též § 94) téže Ústavy opravňoval k výkonu legislativních pravomocí na Slovensku. Doslova ji definuje jako „národní orgán na Slovensku“. O ryze českých národních orgánech tak nemůže být řeč – neexistují a fungují pouze československé a slovenské. Tato situace se může jevit jako diskriminující českou „část“.

Asymetrický unitarismus se promítl též do exekutivy. Československým výkonným orgánem je vláda (republiky). „Nejvyšším orgánem moci vládní a výkonné je vláda.“ (Ústavní zákon č. 150/1948: čl. VII). Ústava se zmiňuje o slovenské exekutivě: „Národním orgánem moci vládní a výkonné na Slovensku je sbor pověřenců,“ přičemž tento sbor „[j]e odpovědný Slovenské národní radě a vládě republiky“ a „[j]menuje jej a odvolává vláda republiky.“ (Ústavní zákon č. 150/1948: čl. IX, viz též § 117). „Vládou republiky“, resp. tímto přívlastkem, se nepochybně ústavodárce odvolává na vládu definovanou v čl. VIII. Soudní moc asymetrii nepodléhá, jelikož „[s]lovenské národní orgány vykonávají moc zákonodárnou, vládní a výkonnou na území Slovenska podle ústavy.“ (Ústavní zákon č. 150/1948: § 93). Stejně tak jako se Ústava nezmiňuje o české legislativě, situace je stejná i u české exekutivy.

Sbor pověřenců (SP) jako slovenský národní orgán exekutivy byl ovšem zproštěn kompetencí v oblasti „národní obrany, zahraniční politiky a zahraničního obchodu“ (Ústavní zákon č. 150/1948: § 95 odst. 1), které vykonávala vláda republiky.[2] Zákony Slovenské národní rady podléhaly podle § 89 odst. 2 bod 2. kontrole vlády a podle § 109 Ústavy 9. května nesměly být v rozporu s touto Ústavou nebo ústavními zákony. SP byl zrušen Ústavou ČSSR, takže v letech 1960–1969 neexistovala slovenská exekutiva (Národná rada Slovenskej republiky: História NS SR), což považuje kolektiv autorů kolem doc. Buchvaldka ve svém tendenčním díle (1986: 524) za státoprávní úpravu, která „byla v rozporu se skutečnými potřebami našich národů a rozvoje socialistické společnosti“. Byla navíc „[v]ýrazem nepochopení leninských principů národnostní politiky a necitlivosti vůči národnostní otázce.“ Za určité „narovnání vztahů“ ve smyslu obnovení statutu quo jako existence slovenských národních orgánů můžeme považovat federalizaci ČSSR, kdy vzniká slovenská exekutiva i legislativa s nezanedbatelnou autonomií. Ta ovšem bude ve prospěch centra omezena (viz níže).

Asymetrie nebyla výrazná nejen v oblasti státních orgánů, nýbrž také ve stranickém systému. Vztahu NS–SNR a vláda republiky–SP odpovídala logika vztahů Komunistické strany Československa (KSČ) a Komunistické strany Slovenska (KSS). Po únorových událostech v roce 1948 bylo rozhodnuto o odstranění samostatně působící KSS a její včlenění do KSČ, přičemž KSS si svůj konec odhlasovala sama. Klement Gottwald považoval slovenské komunisty za „slabý článek“, a ačkoliv se samotné akty rozhodování v rukou slovenských orgánů mohlo běžným slovenským občanům jevit jako pozitivnější než rozhodování Čechů, ty se – aby Gottwalda přesvědčily o opaku – v mnohých případech chovaly konzervativněji než ty pražské (Rychlík 2012: 373–377, 383). Neexistovala žádná „česká komunistická strana“.

Nová Ústava Československé socialistické republiky (ČSSR) z 11. července 1960, která nepřipouštěla dělbu moci a deklarovala koncentrovanou moc, navíc potvrzovala statut quo (Vodička 2003: 57): „Československá socialistická republika je jednotný stát dvou rovnoprávných bratrských národů, Čechů a Slováků.“ (Ústavní zákon č. 100/1960: čl. 1 odst. 2). Status quo dokazuje předchozí citace socialistické Ústavy.

Socialistická ústava dokonce dvojnásobně definuje NS jako „nejvyšší orgán státní moci Československé socialistické republiky“ i jako „celostátní zákonodárný sbor“ (Ústavní zákon č. 100/1960: čl. 39). To znamená, že je potvrzena role NS jako státního orgánu celé republiky, zatímco Slovenská národní rada je „národním orgánem státní moci a správy na Slovensku“ (Ústavní zákon č. 100/1960: čl. 73 odst. 1). Jedná se o jasné potvrzení legislativní asymetrie.

Československý unitarismus přetrval až do roku 1968, kdy byl počínaje účinností ústavního zákona č. 143/1968 Sb. o československé federaci zrušen. Prvním lednem 1969 se tak ČSSR stala státem složeným z České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky, přičemž „[o]bě republiky mají [...] rovnoprávné postavení“ (Ústavní zákon č. 143/1968: čl. 1 odst. 4). Ústava ČSSR stanovila, že „Československá socialistická republika je federativní stát dvou rovnoprávných bratrských národů, Čechů a Slováků.“ (Ústavní zákon č. 143/1968: čl. 1 odst. 1).

Nadřazenost suverenity republik suverenitě federace a federalizace jako taková mohly být pro Slováky vnímány jako konečná satisfakce stran svého sebeurčení, ti ovšem neměli „vyhráno“. Slováci mohli federalizaci státu uvítat, jelikož vždy se v rozporu s jejich požadavky prosadil unitární model uspořádání státu. Ústavní zákony přijaté v roce 1970 (125/1970 a 126/1970) ovšem posilovaly roli federální úrovně, přehodnotily, tzn. omezily, kompetence svěřené oběma republikám, jež byly v atmosféře pražského jara relativně významné, a tak zlikvidovaly částečnou autonomii národních orgánů (Vodička 2003: 61–63). Čechy byla federalizace naopak vnímána jako „zbytečný ústupek Slovákům“ (Hakauf 2011). Ti nabyli falešných nadějí doufajíce v získání nějaké větší faktické suverenity vložených do osoby Gustáva Husáka, který se stal generálním tajemníkem ÚV KSČ. Husák ovšem podporoval spíše „československý svazek“ (Bílá 2012).

Asymetrický unitarismus, zakotvený již Ústavou z 9. května v roce 1948 a potvrzen Ústavou ČSSR v roce 1960, byl nahrazen „symetrickým federalismem“. Z unikamerálního NS se stalo bikamerální Federální shromáždění sestávající ze Sněmovny lidu a Sněmovny národů, jejichž postavení bylo „rovnoprávné“ (Ústavní zákon č. 143/1968: čl. 29 odst. 2; tzv. symetrický bikameralismus). „Nejvyšším orgánem státní moci a jediným zákonodárným sborem Československé socialistické republiky je Federální shromáždění.“ (Ústavní zákon č. 143/1968: čl. 29 odst. 1). Ačkoliv Ústava ČSSR stanovovala vztahy federace a republik – výlučná působnost federace, společná kompetence federace a republik a výlučná kompetence republik včetně již výše zmíněné nadřazenosti suverenity republik suverenitě federace –, Federálnímu shromáždění byly navzdory tomuto svěřeny kompetence překračující avizovaný rámec. Národními parlamenty pak byly Česká národní rada (ČNR) a Slovenská národní rada (SNR) (Vodička 2003: 61, 86–87). „Národní rada je nejvyšším zastupitelským sborem republiky a jejím jediným zákonodárným orgánem.“ (Ústavní zákon č. 143/1968: § 102 odst. 3).

Důsledkem federalizace v exekutivě byl vznik vlády ČSSR (též nazývána jako „federální vláda“), vláda ČSR a vláda SSR s kompetencemi vázanými na území příslušných republik. „Vláda republiky je nejvyšším výkonným orgánem státní moci republiky.“ (Ústavní zákon č. 143/1968: čl. 29 odst. 124). Povšimněte si rozdílů mezi vládou republiky v tomto stadiu a ve fázi Ústavy 9. května: zatímco nyní se „vládou republiky“ rozumí národní česká a slovenská vláda, v konotaci Ústavy z roku 1948 se jedná o československou, to znamená celostátní vládu. Vlády republik byly odpovědny parlamentům republik tak, jak stanovil čl. 128 odst. 1 Ústavy ČSSR.

Ústavní zákon o československé federaci vytvořil na národní (republikové) úrovni SNR jako zastupitelskému orgánu na Slovensku českou protiváhu v podobě ČNR. Národní rady patřičně využívaly svých nových pravomocí až do ústavních revizí z roku 1970, kdy byl kompetenční rádius národních legislativ podstatně omezen. Přestože existence dvou republik předpokládala přijetí národních ústav, nestalo se tak (Vodička 2003: 64).

Federalizace státu se měla promítnout i do organizační struktury KSČ. Byly připraveny plány na její reorganizaci, v důsledku které měly vzniknout dvě národní – české a slovenské – komunistické strany. Proces byl zastaven po událostech z noci z 20. na 21. srpna 1968. Charakter hospodářství se též změnil: hospodářství, které bylo nejdříve charakterizováno jako „integrace dvou národních hospodářství“, se změnilo v „jednotné hospodářství ČSSR“ (Vodička 2003: 63). V tohoto trendu a výše uvedeného vyplývá, že federalizace de iure se v praktické formě projevila pouze formálně a stát fungoval opět unitárně, nebylo-li rovnou přistoupeno k revizi.

Analogicky působí k výše popsanému československému historickému případu současná devoluce Spojeného království, situace ve Španělsku nebo Itálii. Parlament v případě Spojeného království je zákonodárným sborem Británie i Anglie, zatímco Skotsko, Wales a Severní Irsko zřídily své vlastní parlamenty s různými kompetencemi. Jedná se tak o příklad decentralizační asymetrie mimo území Československa (Šimíček, Kysela 2009: 317). Ve Skotsku vznikl skotský parlament podobně jako v Severním Irsku Severoirský parlament a ve Walesu Velšské shromáždění. Obdobné dělení zaznamenává i exekutiva. Centrálnímu westminsterskému parlamentu byly ponechány kompetence v oblasti obrany, zahraniční politiky a makroekonomie (Říchová 2012: 129).

Při studiu asymetrie musíme mít ovšem na paměti, že se jedná o ideálně-typickou situaci. Nesmíme opomenout, že asymetrie existovala v prostředí nedemokratického politického systému a teorie tak, jak existovala, nemusela odpovídat (a také často neodpovídala) praxi. Jako příklad mohu uvést fakt, že zákon o federaci ve svém čl. 29 odst. 1 sice Federální shromáždění označuje za „jediný zákonodárný sbor“, ačkoliv jakožto „fasádní parlament“ pouze formálně potvrzoval rozhodnutí orgánů KSČ a de facto do roku 1960 nebyl jediným normotvorným orgánem (Šimíček, Kysela 2009: 316, 327).

Zodpovědná redaktorka: Nikola Klímová

Text neprošel jazykovou korekturou.

Zdroje

Barto, J. (1948). Riešenie vzťahu Čechov a Slovákov 1944–1948 (Bratislava: Epocha).

Bílá, M. (2012). Češi, Slováci, Čechoslováci II. Radio Praha. 15. 12. 2012 ( http://www.radio.cz/cz/rubrika/historie/cesi-slovaci-cechoslovaci-ii, 7. 9. 2013).

Buchvaldek, M. a kol. (1986). Československé dějiny v datech (Praha: Nakladatelství Svoboda).

Hakauf, M. (2011). Dělení Československa aneb vztahy mezi Čechy a Slováky v letech 1989 až 1992. E-polis.cz. 8. 2. 2011 ( http://www.e-polis.cz/politicke-teorie/583-deleni-ceskoslovenska-aneb-vztahy-mezi-cechy-a-slovaky-v-letech-1989-az-1992.html, 6. 9. 2013).

Národná rada Slovenskej republiky. História NR SR ( http://www.nrsr.sk/web/?sid=nrsr/historia, 1. 7. 2013).

Rychlík, J. (2012). Češi a Slováci ve 20. století. Spolupráce a konflikty 1914–1992 (Praha: Vyšehrad).

Říchová, B. (2012). Úvod do současné politologie. Srovnávací analýza demokratických politických systémů (Praha: Portál).

Šimíček, V. – Kysela, J. (2009). Ústavní právo. In: Bobek, M. – Molek, P. – Šimíček, V. (eds.), Komunistické právo v Československu (Brno: Mezinárodní politologický ústav, Masarykova univerzita), 297–329.

Ústava Spojených států amerických.

Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky.

Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., ústavní zákon o československé federaci.

Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky.

Vodička, K. (2003). Politický systém komunistického Československa. In: Cabada, L. – Vodička, K., Politický systém České republiky: historie a současnost (Praha: Portál), s. 45–103.

Základní zákon Spolkové republiky Německo.

[1] Slovenské tužby budou vyslyšeny až v roce 1968. Pozdější události ovšem Slováci neuvítají, jak se čtenář dozví o něco málo později.

[2] Svěření národně-obranných a zahraničně-politických pravomocí československé exekutivě, resp. jejich odebrání slovenské exekutivě naznačuje jeden z principů federalismu: za typické federace současnosti označuje Říchová (2012: 193) mj. Spojené státy americké (USA) a Spolkovou republiku Německo (SRN). Do působnosti Spolku v SRN – kterým se rozumí federální úroveň – patří podle čl. 73 odst. 1 Základního zákona SRN zahraniční věci a obrana a podle odst. 4 téhož článku finanční otázky. V Ústavě USA nalezneme v jejím čl. I odd. 8 finance, obranu a zahraniční politiku jako kompetence Kongresu, tzn. opět federální úrovně. Chybělo Československé republice tedy do federace pouze oficiální právní prohlášení podobně jako v současnosti Itálii nebo Španělsku? K tomu dochází až samotnou federalizací ústavním zákonem o federaci, v rámci něhož čl. 7 odst. 1 patří zahraniční politika (písm. a) a obrana (písm. b). Finanční kompetence sice patří na základě čl. 8. odst. 1 písm. b) do tzv. společné působnosti, to ale podle mého názoru na věci nic nemění.

Jak citovat tento text?

Šimek, Filip. Československá státoprávní asymetrie [online]. E-polis.cz, 19. říjen 2013. [cit. 2021-01-20]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/ceskoslovenska-statopravni-asymetrie.html>. ISSN 1801-1438.