Boris Balog: Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky (recenzia)

1. září 2014 Max Steuer, M.A. komentáře

Prvá samostatná monografia slovenského ústavného právnika Borisa Baloga , nositeľa Ceny Karola Planka za publikačnú činnosť za rok 2013, spracováva menej známu, avšak rozhodne nie málo významnú problematiku konštitucionalistiky formou hľadania odpovede na otázku, či sú moderné demokratické ústavy aj niečím viac, než len formálnym súborom pravidiel usporiadania štátu a deľby kompetencií medzi orgány verejnej moci. Inak povedané, skúma, či je možné v každej ústave, vrátane tej slovenskej, identifikovať súbor hodnôt tvoriaci jej materiálne jadro (ohnisko).

Boris Balog: Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky (recenzia)

Prvá samostatná monografia slovenského ústavného právnika Borisa Baloga[1], nositeľa Ceny Karola Planka za publikačnú činnosť za rok 2013, spracováva menej známu, avšak rozhodne nie málo významnú problematiku konštitucionalistiky formou hľadania odpovede na otázku, či sú moderné demokratické ústavy aj niečím viac, než len formálnym súborom pravidiel usporiadania štátu a deľby kompetencií medzi orgány verejnej moci. Inak povedané, skúma, či je možné v každej ústave, vrátane tej slovenskej, identifikovať súbor hodnôt tvoriaci jej materiálne jadro (ohnisko). Rozsah okruhov, ktorých sa pri tomto hľadaní autor dotýka, predstavuje prínos publikácie nielen pre právnu vedu, napriek jej štýlu a forme, ktorá je typická predovšetkým pre túto disciplínu.

Hoci názov diela môže vzbudiť dojem, že sa zaoberá iba Ústavou Slovenskej republiky (SR), už pohľad na obsah a štruktúru textu dokazuje, že prípad Slovenska je zasadený do teoretického rámca pojmu, funkcií, druhov a predovšetkým ochrany materiálneho jadra ústavy vo všeobecnosti. Tento prístup je primeraný nielen preto, lebo činí tému prístupnejšou pre širšie skupiny čitateliek a čitateľov, ktorí sa s predmetom práce dosiaľ nestretli, ale aj preto, lebo závery z teoretickej analýzy môže autor testovať na konkrétnom príklade SR, a tak sa priblížiť k ich potvrdeniu, resp. vyvráteniu. Hoci jazykom a formou sa práca nespochybniteľne zaraďuje medzi vedecké výstupy ústavného práva, ich zrozumiteľnosť, umocnená osobným prístupom autora, v ktorom jasne zdôrazňuje vlastné názory, ju činí prístupnou aj pre sociálne vedy. Počet gramatických a štylistických chýb v práci je minimálny.[2] Napriek vo všeobecnosti vhodnému členeniu textu a forme spracovania sa vynára menšia výhrada k zvolenej štruktúre, ktorá tretiu kapitolu na rozdiel od ostatných nečlení na podkapitoly, hoci niekoľko podnadpisov sa v hlavnom texte (v nečíslovanej podobe) objavuje.[3] Rovnako by mohlo byť prínosné, keďže autorov štýl písania k tomu nabáda, opatriť každú kapitolu krátkym úvodom a záverom, zreteľne odčleneným od zvyšku textu, tak ako napr. v kapitole 3 (str. 107).

Dominantnou výskumnou metódou použitou v práci je teoretická analýza vychádzajúca z dostupnej slovenskej a českej spisby, ale nechýbajú ani zahraničné zdroje v anglickom a nemeckom jazyku. Osobitne cennou je použitie komparatívnej metódy vo forme analýzy vybraných ústav z celého sveta, hoci treba podotknúť, že tieto sú využité najmä ako zdroj podporných argumentov a nepredstavujú ústredný motív výskumu prezentovaného v práci (dokazuje to rozdielny rozsah spracovania rôznych ústav v dĺžke od jednej vety (napr. talianska ústava na str. 49) po niekoľko strán (ústava Nemecka resp. USA či 36-40, resp. 44-46)). V druhej časti publikácie, týkajúcej sa ochrany materiálneho jadra ústavy, autor veľmi často a vhodne vychádza z rozhodnutí ústavných alebo najvyšších súdov, osobitne Spolkového ústavného súdu v Nemecku a českého i slovenského ústavného súdu.

Ústrednou myšlienkou, ktorá je v práci obhajovaná, je existencia hodnotového základu slovenskej ústavy tvoriacej jej materiálne jadro (str. 10). Tento hodnotový základ nie je nemenný, avšak jeho zmena znamená zmenu celej ústavy, ju nie je možné v demokratickom štáte uskutočniť bez súhlasu „originálnej ústavodarnej moci“, ktorej nositeľom je ľud (str. 12). Z tejto tézy je zrejmé, že inštitúcia, ktorá je nositeľom ústavodarnej moci v štáte (v SR je to Národná rada SR), v chápaní autora nedisponuje originálnou ústavodarnou mocou, a preto nemôže zasahovať do materiálneho jadra ústavy bez súhlasu reprezentantov tejto moci.

Z uvedenej myšlienkovej konštrukcie vyvstávajú hneď dve otázky: (1) ktoré hodnoty tvoria materiálne jadro Ústavy SR a v širšom kontexte štandardných demokratických ústav, (2) ako je možné, že pre zmenu slovenskej ústavy (vrátane prijatia úplne novej ústavy alebo inej zmeny jej materiálneho jadra) podľa znenia jej súčasného čl. 84 ods. 4 postačuje trojpätinová väčšina všetkých poslancov parlamentu.

Balog sa k odpovediam na tieto otázky dopracúva postupne. V druhej kapitole ponúka úvod do problematiky materiálneho jadra ústavy, ktoré je vo všeobecnosti tvorené hodnotami, nachádzajúcimi v demokratickej spoločnosti svoje vyjadrenie v konkrétnych ústavných princípoch materiálneho právneho štátu (str. 25). Ich presný zoznam ponúknutý nie je, závisí totiž od konkrétnej ústavy, ovplyvnenej aj historickými a kultúrnymi tradíciami tej-ktorej spoločnosti. Čo je však pre všetky ústavy spoločné, sú dve funkcie ich materiálneho jadra: ochranná, ktorá bráni nastoleniu „legálneho bezprávia“ vychádzajúceho z „bezhodnotového právneho pozitivizmu“ zo strany ústavodarcu (str. 29), a výkladová, slúžiaca ako referenčný rámec pre interpretáciu jednotlivých ustanovení ústavy (str. 32). Inými slovami, ustanovenia ústavy, ktoré autor nazýva „jadrové“, sú v praxi realizované ostatnými ustanoveniami ústavy, známymi ako „vykonávacie“. Vykonávacie ustanovenia však musia byť interpretované (napr. ústavným súdom alebo parlamentnom pri jeho normotvornej činnosti) v súlade s hodnotami implementovanými v jadrových ustanoveniach. Treba si pritom uvedomiť, že táto teória vnútornej hierarchie noriem ústavného práva nie je prijímaná jednoznačne a nachádza svojich odporcov v prístupe, podľa ktorého medzi normami, ktoré sú či už súčasťou ústavy alebo ústavných zákonov, neexistuje žiadna hierarchia.

Autor v druhej kapitole pokrýva aj rozdiel medzi explicitným a implicitným materiálnym jadrom ústavy, pričom v prvom prípade ponúka prvý z troch exkurzov do ústav štátov sveta, ktoré disponujú týmto explicitným materiálnym jadrom. Z exkurzu nevynecháva Českú republiku, ktorej ústava obsahuje takéto jadrové ustanovenie v čl. 9 ods. 2.[4] V prípade existencie takéhoto jadra však môže dôjsť k paradoxnej situácii, kedy sú niektoré hodnoty v ňom zakotvené ako nedotknuteľné, čo autor nazýva „klauzulou večnosti“. Štandardne totiž ústavy obsahujú článok regulujúci proces ich vlastnej zmeny (napr. kvalifikovanou väčšinou, ratifikačným referendom a pod.), a tak sa jediným spôsobom zabezpečenia nedotknuteľnosti ich materiálneho jadra zdá byť zahrnutie samotných ustanovení o nemožnosti zmeny materiálneho jadra ústavy do jej materiálneho jadra. Takýto spôsob však autor hodnotí ako nezlučiteľný s demokratickým politickým režimom, keďže by samotný ľud (v autorovom podaní ide o nasledujúce ústavodarné generácie) zbavoval moci rozhodnúť sa o hodnotách tvoriacich jeho vlastnú ústavu. Ponúka preto iné východisko (str. 54-58), spočívajúce v nezahrnutí prípadnej klauzuly večnosti do materiálneho jadra a z toho vyplývajúcej možnosti spomínaných „nasledujúcich ústavodarných generácií“ zmeniť základné hodnoty ústavy (vrátane princípu demokracie, hoci ten je pre ľudí najvýhodnejší) nielen násilnou (revolučnou) cestou, ale aj vlastnou iniciatívou: zahájením procesu vytvorenia a schválenia novej ústavy. Takýto proces však nesmie zahájiť „moc ustanovená“ (napr. parlament), ktorá si legitimitu odvodzuje z existujúcej ústavy. Po predstavení tejto úvahy je kapitola zakončená analýzou implicitného materiálneho jadra ústavy, do ktorého autor zaraďuje princípy právneho štátu, princípy demokracie a ochranu ľudských práv.

V nasledujúcej, tretej kapitole sa čitatelia dozvedia odpoveď na prvú z dvoch otázok, ktoré vyplývali z úvodnej časti, a to na otázku o hodnotách tvoriacich materiálne jadro slovenskej ústavy. Keďže Ústava SR nemá explicitné, ale implicitné materiálne jadro, jeho obsah vychádza z jej čl. 1 ods. 1, ktorý definuje SR ako „zvrchovaný, demokratický a právny štát“. Autor tieto princípy v slovenskom kontexte podrobne rozoberá a tým ponúka spektrum svojich názorov na viaceré čiastkové otázky, priamo nesúvisiace s hlavnou témou, napríklad vnútornú deľbu zákonodarnej alebo výkonnej moci, suverenitu SR v kontexte európskej integrácie či garancie ľudských práv a slobôd na základe ústavy. Za pozornosť tu stojí najmä autorovo tvrdenie o „diskutabilnej slovenskej ústavnej úprave ľudskej dôstojnosti“ (str. 102), kde miesto definovania ľudskej dôstojnosti ako najvyššej hodnoty prevláda jej zaradenie do systému základných práv a slobôd (čl. 19 ústavy), čo podľa autora nie je dostačujúce. Hoci aj viaceré z ostatných čiastkových názorov sú prínosné, rozsah a hĺbka ich spracovania sú vzhľadom na zameranie publikácie obmedzené, avšak vo viacerých prípadoch je záujemcom k dispozícii odkaz na iné práce autora, v ktorej sa s jednotlivými problémami zaoberá podrobnejšie.

Predmetom štvrtej kapitoly je teoretický pohľad na ochranu materiálneho jadra ústavy. Autor sa zaoberá tromi druhmi tejto ochrany: politickou, spočívajúcou v obmedzení parlamentného ústavodarcu (str. 110-120), súdnou zo strany ústavného súdu (str. 120-137) a občianskou zabezpečovanou originálnym ústavodarcom – ľudom (str. 137-147). Pri súdnej a občianskej ochrane autor ponúka dva exkurzy do ústav štátov sveta, kde skúma, ako tieto upravujú právomoci ústavného súdu preskúmavať ústavnosť ústavných zmien a/alebo ústavných zákonov a spôsob a možnosti účasti verejnosti v procese prijímania zmien ústavy (prepojenie prvkov priamej a reprezentatívnej demokracie). Otázkou zostáva, prečo takýto exkurz nie je prítomný aj v časti pojednávajúcej o politickej ochrane. Na druhej strane, táto časť je mimoriadne bohatá na argumenty zdôvodňujúce povinnosť sebaobmedzenia parlamentu pri prijímaní zmien ústavy, ktorá sa potom stáva osobitne relevantnou pri prípade Slovenska.

Ochranou materiálneho jadra ústavy v SR sa zaoberá piata kapitola, ktorá je najkritickejšia a najosobnejšia z celej publikácie. Už v úvode autor poukazuje na pochybnú slovenskú tendenciu riešenia praktických politických problémov ústavnoprávnou cestou, najčastejšie prijímaním zmien ústavy ústavných zákonov, na ktorých schválenie neexistuje nijaké iné obmedzenie než kvórum trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov parlamentu. V dôsledku toho došlo v období existencie samostatnej SR k prijatiu veľkého počtu ústavných zákonov, pomocou ktorých sa nielen regulovali niektoré politické otázky (napr. skrátenie volebného obdobia poslankýň a poslancov NR SR), ale aj realizovali samotné zmeny ústavy, hoci procedúra zmeny ústavy (tzv. derogačná klauzula) nie je v samotnej ústave nijako upravená. Práve v absencii takéhoto pravidla vidí autor „vážny nedostatok slovenskej ústavy“ (str. 152). Nízka intenzita demokratických parlamentných tradícií je potom dôvodom, prečo aktuálne politické väčšiny tento nedostatok využívajú a pochybným spôsobom využívajú ústavodarnú právomoc NR SR, čoho dôsledkom sú niektoré ústavné zákony s potenciálom ohroziť materiálne jadro ústavy.

Nedostatočná miera sebaobmedzenia parlamentu a rešpektu voči pôvodnému ústavodarcovi (ľudu) je podľa Baloga dôvodom pre aktívnejšiu úlohu ústavného súdu, ktorý by sa mal postaviť do úlohy ochrancu materiálneho jadra ústavy pred podobnými excesmi, samozrejme pri plnom rešpekte voči pôvodnému ústavodarcovi a neprekračovaní vlastných právomocí (str. 174-177).

V poslednej časti kapitoly, ako aj v závere práce je pozornosť sústredená na ľud. Autor vyzýva k rešpektu voči priamemu výkonu moci ľudom, princípu, ktorý je zakotvený aj v čl. 2 ods. 1 súčasnej ústavy: „Aj keď je ľud často plný emócií a démonický, predsa obavy z ľudu nie sú dôvodom pre vylúčenie suveréna z priameho výkonu zákonodarnej moci“ (str. 179). Ako sa má táto priama účasť ľudu realizovať? Práve tu autor ponúka svoju odpoveď na druhú otázku načrtnutú v úvode, vzťahujúcu sa na formálne pravidlo slovenskej ústavy, podľa ktorého na jej zmenu postačí trojpätinová väčšina všetkých poslancov. Táto odpoveď je však normatívna a v empirickej rovine dokladuje už spomínaný nedostatok slovenskej ústavy. Ústavný právnik si je vedomý, že priame vládnutie ľudu nie je za súčasných podmienok možné, avšak riešenie tohto problému vidí v referende, ktorým môže ľud vyjadriť svoju vôľu na zmenu materiálneho jadra ústavy či dokonca prijatie úplne novej ústavy. Zároveň, postup, pri ktorom by sa takáto zmena uskutočnila iba prostredníctvom hlasovania v parlamente, považuje za nesúladný s princípmi demokratického štátu. Napriek formálnemu pravidlu o procese zmeny ústavy, ktoré je v nej zakotvené, v súlade s demokratickým charakterom SR môže byť iba taká zmena pravidiel (tzv. jadrových noriem) upravujúcich základné ústavné hodnoty, ktorá by bola následne odsúhlasená v ratifikačnom referende. Hoci takéto referendum je teoreticky možné usporiadať aj pri súčasnej ústavnej úprave (ako fakultatívne referendum), efektívnym mechanizmom by ratifikačné referendum mohlo byť iba vtedy, ak by nadobudlo obligatórny charakter. V konečnom dôsledku tak tento mechanizmus predstavuje autorov návrh de constitutione ferenda. Vzhľadom na problematickosť súčasnej ústavnej úpravy referenda a empiricky overené poznanie, podľa ktorého je tento inštitút „nástrojom v rukách politických strán a nie poistkou občanov voči nim“,[5] je však iba ťažko predstaviteľné, že by k presadeniu takejto – nepochybne pozitívnej – zmeny v blízkej budúcnosti došlo. V krajnom prípade tak za existencie občianskej iniciatívy ostáva jediné mierové (nie revolučné) riešenie, a tým je zahájenie procesu prijatia novej ústavy, ktorú „by mali prijať výlučne občania“ (str. 189). Balog zdôrazňuje, že neobhajuje potrebu prijatia novej ústavy, avšak v prípade, že by došlo k otvoreniu takejto otázky, je otvorená, transparentná cesta prostredníctvom vyjadrenia vôle ľudu jediným spôsobom, ako ústavu, postavenú na demokratických hodnotách (na ktorých je však postavená už ústava súčasná) prijať.

Recenzovaná monografia ponúka okrem množstva informácií a argumentov o menej známych ústavnoprávnych problémoch tri dôležité poznatky, ktoré prekračujú hranice ústavného práva a pridávajú publikácii osobitný význam. Prvým z nich je skutočnosť, že hoci „zhurta napísaná“ (hastily drafted)[6] slovenská ústava je postavená na hodnotách zodpovedajúcich modernému demokratickému a právnemu štátu, ich ochrana je v dôsledku dominancie neformálnych pravidiel[7] a nepresných formálnych pravidiel v spojitosti s nízkou politickou, najmä parlamentnou kultúrou, ovplyvnenou dlhým obdobím nedemokratických režimov, veľmi krehká a zraniteľná. V súčasnosti inštitút referenda ako nástroj priamej demokracie nefunguje spôsobom, akým by v demokracii mal, a ústavný súd, ktorý vo všeobecnosti pri interpretácii a aplikácii Ústavy SR umožňuje menej, než umožňuje samotná ústava[8], uplatňuje reštriktívny prístup k prieskumu ústavných zákonov. V praxi tak dochádza k výraznému posilneniu moci aktuálnej politickej väčšiny v parlamente, ktorej pri splnení formálnej požiadavky kvalifikovanej väčšiny nič nebráni ľubovoľným spôsobom meniť ústavu, alebo prijímať kontroverzné ústavné zákony.

Druhým poznatkom vyplývajúcim z monografie je nutnosť väčšieho dôrazu na postoje a konanie politických aktérov pri ďalších výskumoch, pretože práve ich rozhodovanie v súčasnosti najvýznamnejšie ovplyvňuje a môže zasahovať do súčasnej podoby Ústavy SR, vrátane jej materiálneho jadra. Protiváhou takémuto konaniu môže byť iba intenzívnejší verejný diskurz, ktorý môže iniciovať zavedenie mechanizmov posilňujúcich ochranu materiálneho jadra Ústavy SR.[9]

Nakoniec, ako to Boris Balog neochvejne pripomína, žiadna politická inštitúcia, vrátane tej s ústavodarnou právomocou, a už vôbec nie existujúca politická väčšina, nesmú zabudnúť na skutočnosť, že v demokratickom štáte je ich legitimita odvodená z vôle ľudu, ktorý aj po voľbách zostáva originálnym nositeľom moci v štáte. Fungovanie týchto inštitúcií a aktérov sa riadi pravidlami, ktoré ľud vyjadril vo forme ústavy[10] a ktorých ústredné princípy nie je možné zmeniť bez priamej účasti tohto ľudu. Pokiaľ k takejto zmene bez účasti ľudu dôjde, nech by bola zdanlivo súladná s formálnymi pravidlami o procese zmien týchto princípov, išlo by o krok, ktorý nie je v súlade s demokratickým charakterom štátu.

Odpovědný redaktor: Bc. Kamil Beneš

Text neprošel jazykovou korekturou

Titulní obrázek: Max Steuer

[1] Balog, B. (2014). Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. Žilina: Eurokódex. Balog je však spoluautorom kolektívnej monografie Orosz, L. – Svák, J. – Balog, B. (2012). Základy teórie konštitucionalizmu – 2. vydanie. Žilina: Eurokódex a autorom či spoluautorom viacerých štúdií v časopisoch a zborníkoch.

[2] Okrem niekoľkých preklepov ide iba o chýbajúce slovo „súdu“ na str. 175 a nesprávne použitie malého písmena v spojení „ústave Slovenskej republiky“ v hlavičke k piatej kapitole (opakuje sa od str. 149 po str. 185).

[3] Tento jav je charakteristický aj pre väčšinu ostatných kapitol, hoci tieto už disponujú číslovaným členením zobrazeným aj v obsahu.

[4] „Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.“

[5] Láštic, E. (2011). V rukách politických strán: referendum na Slovensku 1993-2010. Bratislava: Univerzita Komenského.

[6] Malová D. – Láštic, E. (2001). The Gradual Amending of the Slovak Constitution: Combating the Ambiguous Rules in 1992-2001. In: Central European Political Science Review, 2:4.

[7] Malová, D. (1997). From the Ambiguous Constitution to the Dominance of Informal Rules. In: Zielonka, J. (ed.). Democratic Consolidation in Eastern Europe, Volume 1: Institutional Engineering. Oxford: OUP, pp. 347-377.

[8] Drgonec, J. (2010). Ochrana ústavnosti Ústavným súdom Slovenskej republiky. Bratislava: PEVŠ – Žilina: Eurokódex.

[9] Spomedzi súčasných parlamentných politických strán žiadna explicitne nepresadzuje takéto zmeny alebo nepodporuje prijatie novej ústavy. Výroky o potrebe prijať novú ústavu sú explicitne prítomné iba v programe politickej strany Nová väčšina, ktorá sa zatiaľ nezúčastnila parlamentných volieb (program dostupný online na http://www.nova.sk/wp-content/uploads/2012/08/NOVA-POLITIKA.pdf?9d7bd4 [cit. 2014-08-18]). Je pravda, že viacerí politici pri rôznych príležitostiach naznačujú, že osobne by za určitých okolností preferovali prijatie novej ústavy, no v praxi nijaká iniciatíva v tomto smere nebola pozorovateľná. Bližšie pozri napr. výroky niekoľkých známejších politikov pred prezidentskou kampaňou (online na http://spravy.pravda.sk/prezidentske-volby-2014/clanok/291561-cast-prezidentskych-kandidatov-by-chcela-novu-ustavu/ [cit. 2014-08-18]).

[10] Tu vyvstáva otázka, na ktorú v publikácii nenájdeme odpoveď, a to či súčasná slovenská ústava vôbec vznikla takýmto spôsobom. Relevancia tejto otázky vzrastie, ak si uvedomíme, že ani o ústave samotnej, ani o rozdelení spoločného federatívneho štátu, neprebehlo referendum, a iba menšina vtedajších politických elít v slovenskom parlamente v čase posledných volieb jednoznačne presadzovala rozdelenie federácie vo volebnej kampani. K tomu bližšie napr. Fawn, R. (2000). The Czech Republic: A Nation of Velvet. London: Routledge, s. 27-35.

Jak citovat tento text?

Steuer,, Max. Boris Balog: Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky (recenzia) [online]. E-polis.cz, 1. září 2014. [cit. 2025-04-25]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/boris-balog-materialne-jadro-ustavy-slovenskej-republiky-recenzia.html>. ISSN 1801-1438.