SKÚSENOSTI S KOMPETENČNOU A FIŠKÁLNOU DECENTRALIZÁCIOU V PODMIENKACH SLOVENSKEJ REPUBLIKY

 8. listopad 2019  PhDr.Eleonóra Kováčová,PhD.  komentáře

Slovenská republika vznikla ako unitárny centralizovaný štát, a v procese reforiem sa postupne pretransformovala na unitárny decentralizovaný štát, rešpektujúc rozhodujúce kritériá, ktorými sú subsidiarita, zohľadnenie požiadaviek na konkurenčné prostredie, trvalú udržateľnosť a solidaritu. Územná samospráva ako podsystém verejnej správy prešla dlhým historickým vývojom. Vzájomné usporiadanie vzťahov medzi orgánmi štátnej správy a územnej samosprávy, ako aj ich vzťahy v oblasti verejných financií, vyústili do vymedzenia kompetencií a sú dané mierou decentralizácie. Zmeny vo vývoji spoločnosti na Slovensku, vykonané po roku 1990, zaviedli princípy samosprávneho riadenia, čím sa otvoril nový priestor pre komunálnu politiku. Nárast kompetencií bol spojený aj s nárastom majetku a finančných prostriedkov, čo samosprávnym jednotkám dalo väčšie možnosti pri formovaní ich územia. Rovnako dôležitou je i skutočnosť, že decentralizácia vyplýva zo záväzkov, ku ktorým sa Slovenská republika zaviazala ratifikáciou Európskej charty miestnej samosprávy. Slovenská republika sa tak zaviazala uplatňovať základné pravidlá, zabezpečujúce potrebné práva miestnych orgánov samosprávy, ktoré sú k občanovi najbližšie a dávajú mu možnosť účinne sa podieľať na rozhodovaní o veciach, ktoré ovplyvňujú jeho každodenný život.

SKÚSENOSTI S KOMPETENČNOU A FIŠKÁLNOU DECENTRALIZÁCIOU  V PODMIENKACH SLOVENSKEJ REPUBLIKYSKÚSENOSTI S KOMPETENČNOU A FIŠKÁLNOU DECENTRALIZÁCIOU V PODMIENKACH SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Formy decentralizácie v podmienkach SR

V podmienkach Slovenskej republiky sa výrazne uplatnila politická decentralizácia, čím sa posilnila demokracia na miestnej úrovni. Politická decentralizácia tak umožnila prehĺbiť a zdokonaliť najmä participačné formy demokracie. Dôraz sa však kládol aj na efektívnejšie poskytovanie služieb, na ich kvalitu a dostupnosť, čo sa odrazilo v prechode kompetencií a právomocí z úrovne štátu na jednotky nižších úrovní. Samosprávne orgány tak nadobudli väčšiu politickú moc, mohli rozhodovať o záležitostiach, ktoré do toho času výlučne patrili centrálnej moci. Za výkon delegovaných kompetencií a právomocí sa samozrejme zvýšila aj miera zodpovednosti, ktorú museli samosprávne orgány akceptovať. Na zabezpečenie kvalitného výkonu delegovaných kompetencií na samosprávnej úrovni bolo potrebné zabezpečiť, aby samosprávy mali na tento výkon dostatok finančných prostriedkov, a nevykonávali ich na úkor vlastného rozpočtu.Zo zákona je štát povinný poskytnúť jednotkám nižších úrovní finančné a materiálne prostriedky na plnenie prenesených úloh štátnej správy.Mestá a obce nesmú financovať výdavky, spojené s preneseným výkonom štátnej správy z vlastných finančných zdrojov. Rovnako aj v článku 71 Ústavy Slovenskej republiky sa okrem iného uvádza: „náklady na prenesený výkon štátnej správy je povinný uhrádzať štát“. Každá nová aktivita, delegovaná na nižšiu úroveň, musí byť spravodlivo financovaná a rovnomerne zabezpečovaná tak, aby jej realizácia nebola pod úrovňou odsúhlaseného minimálneho štandardu (Kováčová, 2014).

Avšak, kompetenčná a fiškálna decentralizácia v podmienkach Slovenskej republiky neprebehli súbežne. Ku kompetenčnej a politickej decentralizácii v podmienkach Slovenskej republiky došlo v zmysle zákona NR SR č. 416/2001 Z. z.o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky v znení neskorších predpisov, v zmysle ktorého boli na jednotky územnej samosprávy presunuté kompetencie z centrálnej úrovne štátu. Po realizácii ustanovení predmetného zákona sa Slovenská republika stala v roku 2004 decentralizovaným štátom s významným rozsahom kompetencií miestnych i regionálnych orgánov územnej samosprávy a boli tak vytvorené predpoklady, aby sa Slovenská republika mohla zaviazať a dodržiavať ustanovenia Európskej charty miestnej samosprávy. Kým prechod kompetencií a právomocí bol upravený zákonom NR SR č. 416/2001 Z. z., tak fiškálna decentralizácia, ktorá sa týkala financovania originálnych samosprávnych kompetencií, bola legislatívne upravená až neskôr, konkrétne v roku 2004, pričom zákony boli účinné až od  roku 2005. Fiškálna decentralizácia posilnila samostatnosť a zodpovednosť samosprávnych jednotiek pri rozhodovaní o použití verejných zdrojov na poskytovanie služieb občanom. Zámerom bolo tiež stabilizovať príjmy samosprávy na dlhšie obdobie, podielové dane rozdeliť na základe objektívnych a pevne stanovených ukazovateľov, a súčasne zabezpečiť aj transparentnosť a spravodlivosť. Cieľom nového systému financovania bolo posilniť fiškálne postavenie samosprávy a tým aj jej nezávislosť vo vzťahu k rozhodujúcim procesom v štátnej správe.

Hlavným zámerom procesu decentralizácie bolo posilniť politickú a finančnú autonómiu územnej samosprávy, zvýšiť stabilitu jej príjmovej základne, zvýšiť tlak na efektívnejšie využívanie vlastných príjmov, a v neposlednom rade aj na prepojenosť rozsahu a kvality služieb, poskytovaných samosprávami s dosahom na daňové zaťaženie obyvateľstva (Kováčová, 2014). Pod vplyvom decentralizácie sa zásadne zmenila a legislatívne upravila štruktúra kompetencií, vzrástol objem finančných prostriedkov a rozsah majetku, dôsledkom čoho bola i požiadavka na implementáciu kontrolných mechanizmov do praxe, a v neposlednom rade i samotný nárast počtu zamestnancov a zvýšené nároky na ich odbornosť, zručnosti a skúsenosti. Decentralizácia priniesla územným samosprávam viac právomocí, ale na druhej strane aj viac zodpovednosti. Potreba vzdelávania pracovníkov vo verejnej správe je preto neoddeliteľnou súčasťou formovania verejnej správy v podmienkach samostatnej Slovenskej republiky už od jej samotného vzniku – t. j. od roku 1993. Vzhľadom na vývoj, neustále sa prispôsobovanie novým podmienkam a výzvam, táto potreba sa zdôraznila hlavne v dôsledku decentralizačného procesu, ktorým Slovenská republika potvrdila implementáciu záväzkov, vyplývajúcich z Európskej charty miestnej samosprávy do podmienok národnej legislatívy.

Prenos a výkon nových kompetencií orgánmi miestnej samosprávy

V poslednom období (2018 – 2019) sme svedkami toho, ako centrálne orgány normatívne zaväzujú samosprávne orgány vyčleniť finančné prostriedky z vlastných rozpočtov na plnenie úloh, vyplývajúcich zo zákona. Chodníková novela[1], obedy zadarmo[2], rekreačné poukazy[3] alebo zvýšenie minimálnej mzdy[4] – všetky tieto opatrenia, zavedené NR SR sú podľa ZMOS[5] pre samosprávy likvidačné. Samospráva v čase finančnej krízy bola solidárna s Vládou SR. Preto, v záujme spoločného úsilia podieľať sa na realizácii zámerov stabilizácie a konsolidácie verejných financií na rok 2013, predstavitelia ZMOS a Vláda SR podpísali Memorandum o spolupráci pri uplatňovaní rozpočtovej politiky orientovanej na zabezpečenie finančnej stability verejného sektora na rok 2013 (Kováčová, 2014). Dnes je po kríze, ekonomike sa darí, a preto:„Nie je možné, aby sme akceptovali tvrdenia, že ak sa darí aj samosprávam, bude štát rozhodovať za ne o tom, kam majú dať svoje finančné prostriedky. To už nie je o princípoch samosprávy. Toto tvrdenie podčiarkujú dosahy viacerých opatrení, ktoré keď porovnáme so zvýšením príjmov miest a obcí z podielových daní, zistíme, že nám v podstate neostanú peniaze na plnenie našich kompetencií“ (Sýkora, 2019a).Nárast príjmov z podielových daní sa pre obce a mestá v roku 2018 síce zvýšil (nárast cca o 178 mil. EUR v porovnaní s predchádzajúcim obdobím), ale ani toto navýšenie nebude postačovať na financovanie vládnych opatrení.[6] Tak ako sa zvýšil výnos dane z príjmu FO, tak ešte viac sa zvyšujú výdavky samospráv, a opatrenia ako napr. obedy zadarmo, rekreačné poukazy, celoplošná zimná údržba, zvýšenie minimálnej mzdy, ale aj prevádzkové náklady a odpočítateľné položky. ZMOS tieto úlohy neodmieta, ale potrebuje mať od štátu garantované, že tieto prostriedky im budú aj pridelené. Na zavedené legislatívne zmeny bude samosprávam chýbať v rozpočtoch cca 80 mil. EUR. Ako uvádza M. Sýkora: „Štát na nás neustále prenáša nové kompetencie. Nebránime sa ich vykonávaniu, ale musíme mať na to zabezpečené finančné prostriedky“(Sýkora, 2019b).Ako uviedla A. Gogová, hovorkyňa MF SR: „MF SR sleduje vývoj hospodárenia samospráv, ale tohtoročné výsledky budú známe až začiatkom budúceho roka. Preto je nateraz predčasné hovoriť o dosahoch legislatívnych úprav a ich vplyvoch na rozpočty miest a obcí“ (Gogová, 2019).V opačnom prípade je pravdepodobné, že samosprávy si budú musieť brať za zabezpečenie samosprávnych funkcií úver alebo sa legislatívne zmeny premietnu do zvýšenia daní a poplatkov.

Niekoľkoročné skúsenosti s realizáciou prenesených kompetencií zo strany štátu však poukazujú na viaceré nedostatky existujúceho systému. V tejto súvislosti je vhodné poukázať na typológiu autorov: A. Ladner, N. Keuffer, H. Baldersheim, N. Hlepas, P. Swianiewicz, K. Steyvers a C. Navarro, zameranú na štýl koordinácie výkonu verejnej moci medzi centrom a miestnou úrovňou (Klimovský, 2019). Podľa uvedenej typológie, Slovensko patrí medzi krajiny s tzv. hrubým štýlom spravovania - tzv. thickgovernance, pre ktorý je charakteristický vysoký stupeň zasahovania štátu do samosprávnych rozhodovacích právomocí, no súčasne aj vysoký stupeň lokálnej autonómie. Podľa druhej typológie, zameranej na decentralizáciu, uvedení autori konštatujú, že Slovensko patrí medzi tie krajiny, ktoré sa vyznačujú prázdnou autonómiou – tzv. hollowautonomy. V týchto krajinách je postavenie územnej samosprávy síce legislatívne silné a stabilné, no jej finančná a funkčná autonómia je výrazne limitovaná vládou, resp. centrálnymi orgánmi verejnej moci.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti je nevyhnutné zhodnotiť a kvalitatívne vyjasniť kompetencie územnej samosprávy, prípadne jej udeliť vyššie právomoci, a s tým spojené aj vyššie finančné zabezpečenie. Od spustenia fiškálnej decentralizácie v podmienkach Slovenskej republiky ubehlo už štrnásť rokov, a možno by stálo za zamyslenie, či ukazovatele, ktoré boli v roku 2004 nastavené na prerozdelenie podielových daní, nie sú už dávno prekonané. Bolo by žiaduce preskúmať, pri zohľadnení socio-demografických a geografických podmienok, či ukazovatele zodpovedajú aj dnešným požiadavkám. Život v spoločnosti sa neustále vyvíja, prispôsobuje sa novým požiadavkám, a rovnako sa prirodzene menia aj priority a potreby občanov. Je preto žiaduce zohľadniť napr. zvýšený dopyt po sociálnych službách v dôsledku nárastu starnúceho obyvateľstva, ako aj zvýšený dopyt po zdravotníckych službách; počet obyvateľov nad 62 rokov; počet žiakov škôl a školských zariadení; počet mladých ľudí vo veku 15 až 18 rokov; počet obyvateľov s trvalým pobytom na území; nákladovosť autobusovej dopravy, dĺžku ciest II. a III. triedy a i. (Kováčová, 2018).V súvislosti s decentralizáciou ježiaduce klásť dôraz aj na flexibilitu, inovatívnosť a implementáciu moderných metód, ktoré samosprávam umožňujú dosiahnuť vyššiu kvalitu,výkonnosť a úroveň poskytovaných služieb k väčšej spokojnosti občanov. V oveľa väčšej miere sa žiada zdôrazniť aj samotný rešpekt vo vzťahu k občanom a ich právam, pretože občan je ten, pre ktorého je správa na všetkých úrovniach vykonávaná a len od neho závisí, akým spôsobom bude moc delegovaná.

Záver

Každá samospráva je iná. Každá samospráva má svoje vlastné špecifiká, svoje silné a slabé stránky, od čoho sa odvíja aj realizácia samotných kompetencií. Štát síce úlohy na samosprávu v zmysle zákona presúva, avšak bez dostatočného finančného krytia. Samosprávy majú záujem riešiť zložitú ekonomickú a sociálnu situáciu a zrejme bude nevyhnutné, aby sa finančná poddimenzovanosť prenesených kompetencií riešila aj prijatím zmien a úprav na legislatívnej úrovni. V prípade, že i naďalej budú na samosprávy prenášané úlohy z centra (aj keď bude deklarovaný princíp subsidiarity, ale nemožno ho zneužívať), ktoré nebudú schopné samosprávy zabezpečiť najmä čo sa týka ich finančného krytia, ale aj personálneho alebo technického zabezpečenia, môže vzniknúť vážny problém:

  1. Rozhodnutia zhora budú v praxi nevykonateľné a samosprávy budú tak porušovať zákon.
  2. Ak áno, tak len na úkor svojich vlastných finančných prostriedkov, čím ohrozia svoje rozvojové zámery, projekty, príp. iné aktivity. Budú musieť škrtať, mnohé projekty tak nebudú vôbec realizovateľné.
  3. Myšlienka samosprávnej autonómie sa tak môže vytrácať, t. j. samosprávy nebudú môcť rozhodovať o tom, na čo použijú svoje vlastné finančné prostriedky.
  4. Samosprávy si musia chrániť svoje samosprávne princípy a vlastnú samosprávnosť. Preto je dôležité eliminovať neprimerané zasahovanie štátu do autonómie samospráv.
  5. Môže tak dôjsť k ohrozeniu demokratických princípov, k zvýrazneniu a prehĺbeniu rizík miestnej demokracie, ale aj k porušeniu statusu občana.

Address

PhDr. Eleonóra Kováčová, PhD.

Katedra politológie

Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov UMB

Kuzmányho 1

974 01  Banská Bystrica

Slovak Republic

eleonora.kovacova@umb.sk


Použitá Literatúra:

Gogová, A. 2019. In Samosprávam bude chýbať 80 miliónov EUR. Správy RTVS, 25.3.2019. Dostupné na internete:https://www.rtvs.sk/televizia/archiv/13982/183128

KLIMOVSKÝ, D. 2019. Vzorce miestnej autonómie v Európe. In Politické vedy. [online]. Vol. 22, No. 3, 2019. ISSN 1335 – 2741, pp. 245-251. Available at: http://doi.org/10.24040/politickevedy.2019.22.3.245-251

Kováčová, E. 2014. Teória a prax verejnej správy v podmienkach Slovenskej republiky. Banská Bystrica: Belianum, FPVaMV UMB 2014. 236 s. ISBN 978-80-557-0735-8.

KOVÁČOVÁ, E. 2018. Voľby do orgánov samosprávnych krajov 2017. Analýza volebných výsledkov. In Politické vedy. [online]. Vol. 21, No. 1, 2018. ISSN 1335 – 2741, pp. 119-175. Available online: http://dx.doi.org/10.24040/politickevedy.2018.21.1.119-175

LADNER, A. – KEUFFER, N. – BALDERSHEIM, H. – HLEPAS, N. – SWIANIEWICZ, P. – STEYVERS, K. – NAVARRO, C.: Patterns of LocalAutonomy in Europe. London: PalgraveMacmillan, 2018. 359 s. ISBN 978-3-319-95641-1.

Sýkora, M. 2019a. In Samosprávam budú chýbať milióny. Hospodárske noviny. 26.3.2019, s. 5.

Sýkora, M. 2019b. In Samosprávam bude chýbať 80 miliónov EUR. Správy RTVS, 25.3.2019. Dostupné na internete:https://www.rtvs.sk/televizia/archiv/13982/183128

Ústava Slovenskej republiky. Dostupné na internete: https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/1992/460/20170601

Zákon SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov

Zákon NR SR č. 416/2001 Z. z. o prechode pôsobnosti z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky v znení neskorších predpisov (malý kompetenčný zákon)


[1] Opatrenie „chodníková novela“ bude stáť obce a mestá cca 30 mil. EUR. Táto zákonná úprava predstavuje precedens spočívajúci v tom, že zaväzuje určitú skupinu subjektov starať sa o veci patriace do vlastníctva iných osôb, a to bezodplatne. Chodníková novela nedala samosprávam možnosť na výkony takéhoto rozsahu sa dostatočne pripraviť – ani finančne, ani technicky a ani personálne.

[2] Opatrenie „obedy zadarmo“ bude stáť obce a mestá cca 25 mil. EUR. Na obedy zadarmo majú od januára 2019 nárok deti v poslednom ročníku materských škôl a žiaci základných škôl od septembra 2019. Školské zariadenia majú nielen málo peňazí, ale aj nedostatok pracovných síl v kuchyni, nevyhovujúce technické vybavenie a v mnohých prípadoch i nedostatočnú kapacitu.

[3] Opatrenie „rekreačné poukazy“ bude stáť obce a mestá cca 24 mil. EUR. Mestá a obce zriaďujú základné školy v zmysle ustanovenia § 6 ods. 1 zákona NR SR č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve v rámci preneseného výkonu štátnej správy. To znamená, že štát v plnom rozsahu zabezpečuje financovanie mzdových a prevádzkových nákladov základných škôl, a teda je povinnosťou štátu financovať aj náklady škôl ako zamestnávateľov na tzv. rekreačné poukazy ich zamestnancov, samozrejme okrem zamestnancov, financovaných v rámci originálnych kompetencií miest a obcí.

[4] Opatrenie „zvýšenie platov“ predstavuje pre obce a mestá najväčšiu záťaž – cca 150 mil. EUR. Potreba rastu platov sa netýka iba výrobnej či súkromnej sféry, ale i samotného štátu, ktorý je najväčším zamestnávateľom – cca 350. tisíc pracovníkov. Niektorí zamestnanci nedosahovali ani priemernú mzdu v národnom hospodárstve. Boli dlhodobo odsúvaní na okraj záujmu politickej reprezentácie (napr. školník, údržbár, kuchárka v školskej jedálni, opatrovateľka v sociálnom zariadení a i.). V roku 2019 a v roku 2020 porastú platy zamestnancov vo verejnej sfére každý rok o 10 %, t. j. 10 % v roku 2019 a 10 % v roku 2020. Z uvedených zmien vyplýva, že od januára 2019 tabuľkové platy štátnych zamestnancov začínajú na úrovni minimálnej mzdy (t. j. 520 EUR). Ide o najvyššie zvyšovanie platov pre štátnu a verejnú sféru od roku 2004, odkedy funguje kolektívne vyjednávanie vyššieho stupňa. Zmeny sa dotknú cca 350. tisíc ľudí, pracujúcich pre štát.

[5] Združenie miest a obcí Slovenska (ZMOS) vzniklo v roku 1990. Počas svojho pôsobenia sa združenie zasadzuje za prehlbovanie a vytváranie samosprávnej demokracie na Slovensku. ZMOS zohralo kľúčovú úlohu pri znovuobnovení miestnej samosprávy, pri postavení územnej samosprávy, pri formovaní Ústavy SR, pri reforme verejnej správy, pri zavádzaní zmien vo financovaní miest a obcí, pri podpore decentralizačného procesu, ale aj pri formovaní regionálnej samosprávy. Značné úsilie venovalo ZMOS presadeniu a ratifikácii Európskej charty miestnej samosprávy. Združenie vo vzťahu k mestám a obciam, ktoré sú jeho členmi, plní najmä koordinačnú, iniciatívnu, vzdelávaciu, projektovú a metodicko-informačnú funkciu.

[6] Realizácia vládnych opatrení: Zvýšenie platov – 150 mil. EUR; Chodníková novela – 30 mil. EUR; Obedy zadarmo – 25 mil. EUR; Rekreačné poukazy – 24 mil. EUR; Skládkovanie odpadov – 8 mil. EUR; Ostatné – 15 mil. EUR.

Jak citovat tento text?

Kováčová,PhD., PhDr.Eleonóra. SKÚSENOSTI S KOMPETENČNOU A FIŠKÁLNOU DECENTRALIZÁCIOU V PODMIENKACH SLOVENSKEJ REPUBLIKY [online]. E-polis.cz, 8. listopad 2019. [cit. 2019-11-12]. Dostupné z WWW: <http://www.e-polis.cz/clanek/skusenosti-s-kompetencnou-a-fiskalnou-decentralizaciou-v-podmienkach-slovenskej-republiky.html>. ISSN 1801-1438.

[Nahoru ↑]


Hodnocení

Zatím nikdo nehodnotil


Přidat komentář

Vložit komentář




Novinky

E-polis.cz hledá autory!
[28. leden 2019]
Časopis hledá nové interní redaktory a další externí spolupracovníky, kteří budou ochotní se podílet na vytváření obsahu. Své články posílejte k posouzení na emailovou adresu: reda…

Kde se diskutuje?

Je nám líto, u tohoto zdroje žádné položky nebyly nalezeny :-(